【法治中国行】

    法制网记者 张维

    深圳全市城管将全面推广“律师驻队”工作模式，年内实现“律师驻队”率达80%。这是深圳市城管局今年做出的重大决定。

    暴力抗法一直是城管面临的老大难问题。 党的十八大提出要运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。城管执法如何体现法治思维法治方式？请专业律师进驻城管队！

    这一肇始于2014年的尝试，是从深圳市南山区的沙河街道开始的。近日，《法制日报》“法治中国行”记者到南山区进行了采访。

    城中村的老难题

    白石洲，于深圳是一个最特别的存在。这个面积仅0.6平方公里的城中村，因出租房多，房租便宜，交通便利，容纳了近13万的外来人口。

    站在白石洲入口处，眼前呈现的是两个世界：一侧是高楼林立的、世界之窗、欢乐谷等；而另一侧，是拥挤的老式民房群，狭窄的街道，沿街道是各种杂货铺：武汉鸭脖、兰州拉面、日用百货、蔬果水产、衣服鞋子…….

    白石洲的路， 是狭长弯曲的小弄堂，几乎不能称之为“路”。许多地方仅容一车单向通过。记者乘坐的车不幸与另一车“狭路相逢”，不得不退让至相对宽敞处，让另一车先通过。不巧的是，路边一位大爷在等人，他将手里的袋子只暂时丢在路边，我们的车就错不过去了……

    白石洲核心地段是白石街，问题最突出。这个长度仅有560米的街道，“你能猜到过去开车通过要走多久吗？”白石洲居委会主任吴灿贤对记者讲，“要45分钟到1个小时。沿街摆摊卖百货的，卖水果的，卖菜的，卖渔仔档的，比比皆是，垃圾成推。”

    据介绍，城中村最普遍的现象就是乱扔垃圾、乱摆卖、超门店经营、夜间烧烤摊。

    “怎样根治这种乱象，确实是个很让人头疼的问题。”沙河街道执法队队长唐恩明说。这些年来，他们的罚单开了不少，但真正去交了罚款的不多；但凡依照法律规定暂扣违法商家的东西，又经常遇到商家激烈对抗，队员们容易受伤不说，更是引得路人侧目，觉得又是“城管欺负弱势群体了”。

    用法治思维破解

    沙河街道党工委书记陈书爱对于自己辖区内的白石洲，很有感情。毕业于中山大学中文系的他，2012年到任后专门为白石洲写下过一首《我来自白石洲》的歌。他渴望改变白石洲的“脏乱差”，为深圳的建设者们打造出一个良好的生活环境。

    十八大提出用法治思维破解难题。他为此与唐恩明一起主动约见了深圳市南山区政府的法律顾问谢挺。这位身兼南山区人大代表的律师，在过去几年间为南山区的法治政府建设贡献了许多好点子。三人一商量，又征询了南山区城市管理行政执法局的意见，一个从未尝试过的方案出炉了：请律师进驻执法队。

    在这个方案中，执法队通过购买服务的方式，与律师事务所签订协议，由律师事务所派出专业律师常驻执法队，为执法队提供法律服务。包括开展普法教育，监督和规范执法，推进和落实处罚，协调部门配合等。

    请专业律师驻队

    王跃琼是进驻执法队的第一批律师之一。两年的驻队工作，让她感受颇深：“有直接参与在法治政府建设中的感觉”。她在白石洲如今赫赫有名，在开函催告履行、介入现场处置、罚后答疑说明兼进行法制教育的过程中，与很多商家“不打不相识”，并成为大家公认与信服的法律专家。

    记者获悉，在开展执法的过程中，驻队律师还开展普法教育活动。律师由于第三方的中立性和专业优势，相比较于执法人员来说，开展法制教育更易于群众接受。在碰到执法纠纷时，律师出面，既缓和当事人情绪，又加深其对错误行为的认识，以往大吵大闹的情形基本消失。

    在驻队律师的建议下，城管执法方式也在改进。现场执法尽量少扣物品，强化取证，以减少冲突的发生。

    对于突然出现在执法队中的新面孔，白石洲的商家们最初并不知道这意味着什么。执法队队员一如往常地开罚单，一些商户一如往常地置之不理。直到有一天，他们收到了《律师函》，内容是催告催缴罚款的。

    经营着一家鸡煲店的张火盛，就是其中一位。因为总把桌椅摆出门店之外招徕顾客，他没少收到过罚款决定书。“以前不怎么怕，好像不交也就不交了。但收到律师函时，我脑子就懵了，心想，不好了，我惹上官司了。”张火盛说。

    和张火盛一样，接到律师函的商户们普遍感觉事情“闹大了”。拥有好几家连锁超市的叶石楼平日里很少到他白石洲的店里，收到罚款决定书的店员们也基本不向他汇报。但律师函的到来，让他们觉得事情兜不住了，“这种大事必须让领导知道”。

    律师函说理答疑

    细看《律师函》，违反了什么法，依照哪条哪款处罚，不交罚款就要如何，写得清清楚楚，商户们不敢懈怠，迅速到执法队把该交的都交掉。在执法队，他们见到了发给他们律师函的律师们，一番耐心细致、有理有据的说法让他们打心里认可。

    “就像法院有个判后答疑一样，我们也在律师驻队后，对行政处罚设计了一个答疑解惑的环节，借此机会也一并开展了法制教育。”谢挺说。

    交了罚款的总算能回家睡个安稳觉了。极少数不交的，最终发现自己也难以蒙混过关。根据制度安排，对拒不履行义务的行政处罚相对人，驻队律师受行政机关委托向法院提出强制执行申请。

    律师驻队后，白石洲的街面整洁了，环境优美了，那个曾经通过需要近1小时的白石街，如今只需要三分钟。东江百货的老板钟炎龙说，再也不用为门口被小商小贩们占据而头痛了。“以前投诉了，处罚了多少次都没用，现在门口终于清静了。”

    暴力抗法大幅下降

    这个于2014年7月开始在沙河街道试点的方案，被证明切实可行后，执法方式改革随即在整个南山区铺开。

    南山区政府于2015年初专门出台了《南山区城管执法驻队律师考核办法》，对驻队律师工作职责、聘任资质等予以明确。同时，出台《律师介入一般执法工作指引》、《律师介入查处超门店经营执法工作指引》、《律师介入妨碍执行公务案件工作指引》等多项工作规则，明确了律师参与执法活动的方式和具体程序，从制度上保障了律师全面参与执法活动、履行执法监督职责。

    这一执法模式推开后，最直接的变化就是行政处罚执行率的显著提升。2015年南山区城管执法案件立案总量为2332宗，结案为2288宗，结案率98.11%；2016上半年南山区城管执法案件立案总量为1090宗，结案为1069宗，结案率98.07%。

    同时，执法者与商户们的对抗也明显少了。据了解，2013年仅发生于沙河街道辖区的暴力抗法事件就有38宗，其中90%以上发生在白石洲。而律师驻队后的2014年，暴力抗法仅有2宗。2015年则只有1宗。

    就整个南山区而言，2015年之前，每年都在300宗以上，几乎一天一宗。而2015年没超过10宗。

    沙河街道城管队员李文奇告诉《法制日报》记者：“我感觉执法好像回到了一种正常状态，不必每天出门时再担心要和商户起冲突了。”

    深圳市南山区政府区长王强在接受《法制日报》记者采访时说，南山区通过引入律师常驻执法队，有效破解了执法冲突频发、处罚执行率低等难题，是一条动员社会力量参与法治政府建设的新路。

    中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授认为，律师驻队既是公众参与执法的一种形式，也是实现民主监督的重要途径。不仅在城管执法领域适用，在其他执法领域同样适用。

    深圳大学高继华教授表示，执法队的律师驻队模式，完全符合《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中提出了创新社会治理、创新行政执法方式的要求。