随着我国经济社会不断发展,侵害国家和社会公共利益的事件不断发生,公共利益的保护日益引起社会重视。在我国现行宪法和法律中,都不遗余力的规定了公共利益神圣不可侵犯,但是现实生活中,公共利益遭受侵害的现象却屡见不鲜,保护现状不尽如人意,尤其值得注意的是负有保护公共利益职责的行政机关很多情况下不作为、乱作为,反而成了公共利益的破坏者。此时,如何保护公共利益、谁有资格代表公共利益起诉行政机关、谁来启动行政公益诉讼成为一个众说纷坛问题。笔者认为,现阶段行政公益诉讼的启动主体最合适、最需要的应当是各级检察机关,本文将就此问题进行简单分析,并就如何界定检察机关在行政公益诉讼中的法理基础和诉讼地位进行探讨。
一、检察机关启动行政公益诉讼的法律基础和社会基础
1、检察机关提起行政公益诉讼符合现实的需要。赋予更广范围的行政公益诉讼主体资格,有利于公共利益的保护。但是,涉及公益诉讼的行政案件一般比普通侵犯个人权益的案件要复杂、庞大,个人在诉讼进程中不一定有能力应对各种问题,在专业知识、技能以及人力、物力、财力方面难以与被诉行政机关相抗衡。而就社会团体一方来讲,具备一定的专业知识,在人力、物质保障方面也足以应付庞杂的诉讼进程,但是由于我国的特殊历史背景,社会团体的独立性一般比较差,在多方面都依赖于行政机关,恐怕在行政公益诉讼方面难以施展开拳脚。而且一旦放开公民个人、社会团体的起诉资格,滥诉的情况恐怕也不能避免,严重的影响诉讼效率。波斯纳曾提出,“效率既正义”,法律对正义的诉求不应以损害效率最大化和财富最大化为代价。“无论审判能够怎样完善地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”
赋予公民、社会团体在行政诉讼中独立的起诉权在目前情况下显然是不可行的,但是完全忽视它们的作用也是行不通的,更何况控告、检举、揭发的权利是宪法规定的公民基本权利。这就要求我们设计一种制度,既可以避免滥诉,又可以保证公民的基本权利得以实现。那么建立以检察机关为主导的行政公益诉讼启动模式,同时重视公民、法人或其他组织的监督权利、自身救济权利,不失为一种有益的尝试,也与宪法对公民权利范围的规定相符合。在中国政法大学马怀德教授主持制定的行政诉讼法修改建议稿中首次提出了设定公益诉讼类型,并且在公益诉讼中赋予检察机关起诉权,并规定在检察机关不起诉情况下,公民、法人或其他组织可以自行提起诉讼。
这种起诉权模式的设计是考虑到采用单独赋予检察机关启动行政公益诉讼的权利后,我们仍然要面对很多的不足与缺陷。第一,由于检察机关本身已经承担侦查监督、刑事公诉等职责,再额外附加行政公诉责任,会使得检察机关现有的人力、物力、财力显得力不从心。再加上我国出于社会转型期,现有的对行政机关的监督机制并不健全,社会上存在着大量的行政公益受侵害案件,更加使得检察机关无暇顾及、力不从心。第二,法国启蒙思想家孟德斯鸠在他著名的《论法的精神》中曾提出:一切有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的趋势,这是一条亘古不变的真理。赋予检察机关启动行政公益诉讼的单一模式忽略了检察机关也可能因怠于行使权力而使公益得不到救济的情况。最后,将广大公民、法人或其他组织排出到行政公益诉讼之外,会严重打击他们参与保护公共利益的积极性和热情,对公共利益的维护带来不利的影响。因此,合理确定行政公益诉讼的启动方式要将行政公诉的目的与诉讼的成本两者结合起来。
总之,我们既要确定检察机关提起行政公益诉讼的主体地位,使得检察机关能够主动追查侵犯公共利益的行政机关,同时也要强调公民、法人、其他组织享有向检察机关控告、检举、揭发的权利,从而弥补检察机关自身力量的不足。如果该控告、检举、揭发未得到检察机关的回应,那么公民、法人、其他组织可以选择向上一级人民检察院申诉,要求检察机关给予书面答复。在对该书面答复仍不满意的情况下,公民、法人、其他组织可以依据检察机关的书面回复选择直接向法院起诉,由法院进行实质审查。这样一方面可以扩大行政公益诉讼的线索,另一方面也减少了滥诉的可能性。
2、检察机关提起行政公益诉讼符合宪政体制的需要。赋予检察机关作为启动行政公益诉讼的主导地位,也许会有人质疑检察机关代表公共利益的合宪性,但是分析检察机关在我国宪政体制中的地位,我们不难从中找出根据。
首先,我国宪法第129条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也做出了相同的规定。既然是法律监督机关,对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为),当然就有权实施监督。至于监督的方式,则取决于监督目的,哪一种监督方式能有效地实现监督目的,法律就应确立哪种方式。而根据行政诉讼法的规定,检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是,对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的,有权按照审判监督程序提出抗诉。应当说,这种单一的缺乏操作性的事后监督形式,与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国家的法律监督机关,在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的,现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督,具有不完整性。
其次,从人民主权的宪法原则看,行政公益诉讼的目的是保障公共利益。与刑事违法行为必然损害公共利益一样,不当、违法行政行为也会损害公共利益。由于公共利益作为一种利益形态,其主体是国家或者是人民,个人却并非公共利益的代表。所以,就需要宪法授权的公权力机构来代表人民承担实现公共利益的重任。人民代表大会由人民直接或者间接选举产生,而检察院由人大产生并对其负责、受其监督。同时《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产。因此只有检察院才具有行政公益诉讼提起一方“抽象相关联、具体无利害”的主体特征。我国刑事诉讼采取国家职权主义模式,而国家与人民又是一体的。为了避免由于权力本身的扩张性而导致的权力结果的无序性和不可预知性,就必须对不当行政行为予以纠正。因此,应比照刑事诉讼相关法规的国家职权主义模式,赋予检察院行政公益诉讼告诉权,这与检察院依据《宪法》行使检察权、履行法律监督职责的目标是一致的。
综上,检察机关的特殊宪政地位能够突破行政诉讼法关于诉讼一方资格规定的樊笼。有学者就提出了,行政公诉是为了保障公共利益不受损害,由检察机关针对行政机关侵害公共利益的违法行为提起诉讼的制度。其目的在于保护国家、社会公共利益,制止行政机关滥用权力危害国家和社会,促使形成良好社会秩序。行政公益诉讼主要针对那些对公共利益有潜在危害或现实危害的行政行为,并且往往是在穷尽其他救济手段之后才可提起。
二、检察机关参与行政公益诉讼的地位
在分析解决检察机关有权提起行政公益诉讼后,赋予它在诉讼中什么样的一个身份、地位才能更好的履行监督职能也是我们需要探讨的问题,因为这涉及到检察机关在行政公益诉讼中的实体权利义务,是一个重要的、必须解决的后续问题。检察机关提起行政公益诉讼的地位即检察机关在行政公益诉讼中所处的诉讼地位。对于这个问题, 目前理论界存在公益代表人学说、原告人学说、公诉人学说三种观点。1、原告人观点该学说的主要理由与苏俄学说中有关形式当事人理论有很大关联。即作为启动诉讼程序的形式当事人,不一定要求与案件有实体上的利害关系,检察机关在行政公益诉讼中的角色即是形式当事人。2、检察机关作为公益代表人的学说,源自于大陆法系。检察机关的公益性质使得检察机构应当以公益代表的身份启动行政公益诉讼或参与有公民启动的行政公益诉讼。3、持公诉人观点的人认为公诉权逾越刑事诉讼领域,是对自身价值的一次重新定位和升华,是法治理念的重大革新,更显示了公权力对社会公益及私权利的关怀。检察机关是国家法律的监督者,既然能够代表国家,对破坏刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉,自然也能对破坏民事、行政法律秩序,危害公共利益的事人提起公诉,即民事、行政公益诉讼。而非局限于司法监督。
笔者个人倾向于公诉人学说,首先,检察机关并非所诉行政案件中法律关系的一方当事人,所诉行政违法行为并未直接侵犯到检察机关的利益,因此,它不是传统意义上的直接利害关系人,也不是传统意义上的原告,而是处于一种超然的地位,其首要目的是启动司法程序,维护公共利益。这比较符合检察机关作为国家机关的身份与地位。其次,将检察机关定性为行政公益诉讼中的公诉人,类似于刑事诉讼中的公诉人地位,只是前者通过追究被告一方的行政责任进而维护国家利益,后者通过追究被告一方得刑事责任维护国家利益。因此设定检察机关在行政公益诉讼中的公诉人地位有利于明确其参诉的目的在于维护公共利益。最后,检察机关也将因公诉人的职权而在诉讼中发挥其作为法律监督者的权力,符合检察机关的职责范围。诸如:未经检察院同意撤诉,法院必须受理案件进行审判,而不能裁定驳回;调查取证,对妨碍调查的人采取强制措施;对法院的审判活动是否合法进行监督等等。而检察机关只有处于公诉人的地位,才能与上述权力相适应,才能尽量避免诉讼程序上如反诉、诉讼费用的承担等一系列问题的发生。
郑州市金水区人民检察院检察长 梁平
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