前言
检察机关对民事、行政诉讼实行法律监督是我国民事、行政诉讼法设置的一项具有中国特色的检察监督制度,它的建立对于维护司法公正起到了十分重要的作用。民事与行政检察工作开展以来,其一直是合署设置,但多年的司法实践表明,这一制度尚存在着诸多的问题与不足,极大地制约着其功能的有效发挥。当前,《人民检察院组织法》修改已经列入了议事日程,这需要重新审视和规定人民检察院民事行政检察的职能配置和诉讼地位等问题,深化对民事行政检察工作机构的思考,从根本上突破民事行政检察监督的现实困境,推进民事行政检察制度不断完善、健康发展。
一、检察机关民事行政检察机构合一设置的成因
我国检察机关内设机构的设置伴随着我国检察制度的发展而不断发展变化。在检察机关民事行政检察机构设置上,民事检察工作和行政检察工作自创建伊始,便合并设置机构。最高人民检察院设立了民事行政检察厅,地方各级人民检察院与之相对应,设立民事行政检察处(科)。之所以出现这种情况,是与检察机关民事行政检察工作曲折发展分不开的,是在特定的历史因素和法律传统下形成的。
(一)旧有法制观念束缚,思想重视不够
长期以来,由于重刑轻民思想的影响,我国检察机关的检察职能一直围绕刑事来设计。虽然民事诉讼法和行政诉讼法的出台,赋予了检察机关民行检察监督的权力,打破了刑事检察一统天下的局面,但并未从根本上改变重刑事检察轻民事行政检察的现象。民事行政检察是检察机关的一项基本职权,从表面上看与侦监、公诉、反贪、反渎等内设部门的职能处于同等地位,但在实践中检察机关对民事行政检察工作的重要性缺乏充分认识,民事行政检察机构人员少,民行检察工作开展不多甚至不力,未能充分体现出其应有的功能和价值,形成了检察机关在职能上“刑强民弱”的局面。时至今日,许多检察机关的老干警甚至连民事行政检察部门的职能是什么都不清楚。反观法院方面,对于民事、行政审判的工作充分重视,随着办案工作形势发展,专业化分工日益细化。不仅把民事审判庭分为审理普通民事案件、商事案件、知识产权案件等专门类型的民一、民二、民三、民四审判庭。在行政诉讼工作上,一些地方法院从1986年下半年开始,对行政诉讼案件专门开展了设立行政审判庭的试点工作。1988年9月5日最高人民法院行政审判庭正式成立开展工作,之后全国各级人民法院都设立了行政审判庭。目前一些地方法院将行政审判庭又进行了细化,分为专门审理特定案件的行政审判二庭。[①]民事、行政审判工作进一步向规范化、程序化、法制化发展。在检察机关各项业务工作中,民事行政检察工作起步较晚。从民行检察机构的历史上来看,1988年4月,高检院决定成立民事行政诉讼监督研究小组;1988年9月12日,最高人民检察院发出《关于成立最高人民检察院民事行政检察厅的通知》,决定成立民事行政检察厅。1990年9月,“两高”联合发出《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》,在四川、河南等六省开展民事行政诉讼监督试点工作。行政诉讼法(l990年)和民事诉讼法(1991年)施行后,民事行政检察工作在全国逐步开展起来。对于检察机关民事行政检察工作来说,承担着对民事诉讼、行政诉讼的法律监督,案件涉及民商事、行政等诸多领域,而且各自有其规律与要求。检察机关以一个民事行政检察部门的设置,承担着所有民事检察、行政检察监督工作,已远远不能适应经济社会的快速发展。
(二)法律规定相对滞后,立法工作不足
我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在1982年以前的我国民事立法上一直规定了检察机关提起诉讼的职能,但由于种种原因,1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》取消了这一规定。直到1991年之前,检察机关对民事审判活动进行监督并无明确依据。1991年颁布的《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”根据这部《民事诉讼法》第187-190条的规定,检察机关对人民法院的审判活动进行监督的方式只有一种,即对错误的生效民事裁判提出抗诉。关于行政诉讼检察监督的立法情况,1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,对于行政检察监督仅在第10条和第64条作了非常原则性的表述,检察机关难以有效行使监督行政诉讼违法行为的职权。行政诉讼法实施20多年来,立法的过于原则化,检察机关对行政诉讼的法律监督作用并没有得到充分的发挥。由于《行政诉讼法》规定过于抽象,监督范围过窄。因此,对行政诉讼活动的检察监督成为检察机关法律监督工作中最为薄弱的环节之一。建国以来,我国一共颁布过四部《人民检察院组织法》(1949年12月、1951年9月、1954年9月、1979年7月),现行的1979年检察院组织法历经1983年、1986年两次修订,对于检察机关法律监督的规定仍然倾向于刑事法律监督,对于其他两类与刑事法律监督并驾齐驱的民事法律监督与行政法律监督,并没有提及。对民事行政法律监督规定的欠缺和过于原则,使得民事行政检察监督制度从一开始就显得有点虚化。在很长一段时间内,法院常常以规定不明确为由,抵制甚至拒绝民事行政检察的法律监督,造成检察机关与审判机关之间在调卷、再审出庭、检察机关调查取证权等一系列具体问题上产生争议。这些具体制度性保障的缺失使得民事行政检察监督面临困境并限制了民事行政检察职能的发挥。
(三)缺乏科学有效探索,理论研究不强
检察机关内设机构的设置与检察权的分类密切相连。检察机关内设机构设置是否科学、合理,直接反映了检察机关对检察权的认识是否科学以及分类是否合理。检察机关对民事检察和行政检察机构合一设置,在一定程度上讲是检察机关对自身民事行政检察职权探索研究少,缺乏对这一职权科学、正确的认识和分类。民事诉讼与行政诉讼属于两种不同的诉讼法律关系,虽然两者有一定的共通原理,但两者也存在较大的区别,这就决定了两者在法律监督性质、内容和诉讼理念的差异。由于检察机关只有民行检察部门,适用的是民商法、行政法及其诉讼法,而其它业务机构主要适用的是《刑法》和《刑事诉讼法》,民行部门与其他内设机构相互协作少,民事行政检察理论研究相对于刑事检察理论研究方面更加薄弱和落后,跟不上检察发展的时代要求。
(四)民行检察发展缓慢,业务开展不力
民事行政检察部门在人员配置和素质等方面与民事行政检察工作要求还很不适应。大多数基层院在经费保障,人员配置上,都远远不足,民行检察队伍在法学理论、实践经验等方面与法官有较大差距,很难适应形势发展的要求,直接影响着民行检察监督工作的开展。基层法院每年受理的民商事案件数量众多,民行检察部门90%以上的精力都投入到了民事申诉案件审查与办理中,行政诉讼法律监督往往无暇顾及,导致行政检察工作的发展缓慢、滞后。这种状况造成了社会上对民事行政检察职能的信任度和期望值不高,直接影响了检察机关在民事行政领域法律监督的公信力,削弱了检察机关民行政检察部门的地位和职权。
二、民事检察与行政检察机构分开设立的必要性
内设机构是检察机关内部的功能单元,是检察权内部配置与运行的组织载体。检察权内部配置是检察机关内设机构的基础,而检察机关内设机构是检察权内部配置的形式和载体。检察机关内设机构的状况不仅可以体现检察权的变化,而且可以反映检察权内部配置是否已经优化。检察机关作为法律监督机关,其内设机构设置是否科学、合理,直接影响到检察职能的发挥以及检察机关的执法公信力。2010年7月21日,曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上提出“要适应工作发展需要,不断健全民行检察机构,有条件的省、市级检察院可以增设机构,逐步实行民事检察部门、行政检察部门分设”。民行检察机构合署设置的体制在历史上发挥了一定的凝聚民行检察资源的开拓作用,但行政诉讼毕竟与民事诉讼是两种不同的诉讼制度,民事检察与行政检察分设是优化民事行政检察职权配置的必然选择,也是检察工作发展的客观要求。
(一)民事行政检察分设是民事和行政两类诉讼监督的不同特性决定的
民事检察工作与行政检察工作分属两种不同的法律关系,在诉讼监督的重点上有所不同。从诉讼原理来看,行政诉讼与民事诉讼在诉讼理念、性质、特点等诸多方面都有较大差异。一是法律监督性质上的差异。从民事和行政两大诉讼法的法律总则规定中,可以看出两项检察职能的明显差异。检察机关主要职责是对公权力进行监督,民事诉讼监督主要是针对审判机关的行为,而行政诉讼监督既针对审判机关的行为还包括作为一方当事人的行政主体的行为。二是诉讼法律关系内容的差别。两者在诉讼法律关系内容上是完全独立、互不相同的,不能互相包含和整合。三是诉讼理念的基础不同。民事诉讼解决的是平等主体之间的民商事纠纷,主要包括人身、财产等民商事权益之争;而行政诉讼是有关行政主体与行政管理相对人之间的争议,是对行政行为进行监督,行政主体是否承担责任的问题,当事人争讼焦点是行政行为的合法性。正因为行政诉讼与民事诉讼是两种不同的诉讼制度,所以在1989年,我国立法机关在《民事诉讼法》之外又单独制定了《行政诉讼法》。我国法院早在1986年就在基层法院和中级法院试点设立行政审判庭,而在《行政诉讼法》颁布20多年后,大多数检察机关的行政检察与民事检察还没有分家,导致民行检察工作开展20年以来实际上将两者相提并论,关系不明,职责不清。不仅行政检察工作发展缓慢,也在很大程度上弱化了民事检察工作的发展。在实际工作中,民事、行政案件不加区分地适用同一个办案规则,混淆了两者在案件性质、内容、范围、证据规则等方面的区别。两种不同性质的案件被表面相同的监督手段(抗诉)所掩盖,对检察机关办理民事和行政申诉案件的质量和效率产生直接影响。[②]2010年9月1日,最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》,要求准确把握民事行政检察工作的法律监督属性、职能定位和基本要求,不断深化民事行政检察体制和工作机制改革,推动民事行政检察工作实现新的跨越式发展。2013年12月23日,最高人民检察院举行第十二届检察委员会第四次集体学习。曹建明检察长强调,各级检察机关要深入学习贯彻党的十八届三中全会精神,更加自觉地把民行检察工作放到改革发展稳定全局中谋划和推进。要切实转变“重刑轻民”思想,遵循司法规律、民事诉讼规律和监督规律,做到敢于监督、依法监督、规范监督、善于监督。要不断深化对民事行政检察工作规律性的认识,进一步明确基层检察院的职能分工和工作重点,切实增强监督的针对性和实效性。因此,单独设立民事和行政检察机构,能够立足民事检察和行政检察的职能和目的,区分和把握民事检察和行政检察工作的特点和规律,更能适应民事检察与行政检察不同的诉讼规律,体现出不同的监督内容与重点,是优化检察职权配置的最佳途径。这既是检察权与作为监督客体的审判权、行政权的对应性要求,也是民事诉讼与行政诉讼内在规律的客观要求,同时还是强化民事、行政检察监督工作的根本需要。
(二)民事行政检察分设是民事检察和行政检察各自职责和任务决定的
民事行政检察工作的基本职责是对民事诉讼、行政诉讼活动进行法律监督,维护社会主义法制统一、尊严和权威。修改后的民事诉讼法赋予民事检察新的任务。行政诉讼监督具有较强的政策性、复杂性和社会性,特别是行政诉讼法的修改已提上了立法日程,给行政检察工作带来机遇。中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》指出,要“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”。面对新形势、新任务、新要求,深刻认识、全面把握民事、行政检察工作的法律监督属性和基本职能,认真总结实践经验,不断探索工作规律,是推进民事检察、行政检察监督科学发展的必然选择。
1、民事检察工作的职责和任务
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,为检察机关在强化法律监督方面作了许多新规定,赋予检察机关对执行活动、调解书和审判人员违法行为等进行监督的职责,拓展了民事检察监督范围,增加监督方式,强化了监督手段。
第一,全面全程监督。修改后民事诉讼法将民事检察监督的范围由原来的“民事审判”修改为“民事诉讼”。包括对一审、二审和再审诉讼活动的监督,也包括从案件的受理、立案、审理、调解、判决、执行全程进行监督
第二,民事公益诉讼。修改后《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定标志着我国民事公益诉讼制度的确立,为今后各级检察机关开展民事公益诉讼提供了法律依据。虽然,对《民事诉讼法》第55条中所称的“法律规定的机关”是否必然包含检察机关,不仅理论界存在不同观点,即使是立法参与者也存有分歧。[③]但是,公益诉讼制度已在法、德、日、英、美等发达国家发展得相当成熟。目前,在全球已形成两种典型模式,即大陆法系模式与英美法系模式:前者主要以成文法方式规定了检察机关作为公益代表人对于特定涉及公益的案件提起和参加诉讼的方式以及团体诉讼等方式;后者主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制,并以适当的法律规定加以健全和完善。[④]在实务过程中,我国检察机关已经进行了多年的实践,自河南省方城县检察院首创我国检察机关提起民事公益诉讼先河之后,许多地方的检察机关均开展了参与民事公益诉讼活动且大都胜诉。很多地方的检察机关也已经通过出台规范性文件的方式“试水”公益诉讼,并取得了一定的成效。[⑤]因此,我国检察机关开展民事公益诉讼势在必行。
第三,调查核实权力。修改后的《民事诉讼法》第210条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”调查核实权成为检察机关民事检察监督的法定手段,通过对证据、事实、违法行为等进行调查核实以开展对民事诉讼活动的有效监督。一是依当事人申请启动调查。当事人及其诉讼代理人对于主要证据因客观原因不能收集,在原审中书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的,在审判监督程序中申请检察机关启动调查程序;当事人对于"原审中认定事实的主要证据可能是伪造的"的情形申请检察机关对于该证据进行调查核实;当事人对于审判人员、执行人员可能存在违法情形时申请检察机关调查核实。当事人向检察机关提出申请且提出初步证据或者违法线索时,检察机关应及时启动调查核实权。二是依职权启动调查。检察机关在履行法律监督职责时发现存在损害国家利益、社会利益的行为,要及时启动调查程序。通过调查核实存在该违法情形,依法向有关单位提出检察建议,督促其依法履行职责;涉及违法犯罪的,移交其他职能部门或司法机关处理。对于法院及其工作人员在行使审判权、执行权时可能存在程序违法及其他违法行为的,检察机关要依法启动调查核实权。此类违法行为不会表现在卷宗之中,只通过书面阅卷等是难以发现掌握的。而此类问题在诉讼中又显得尤为重要。[⑥]对于可能存在恶意诉讼、虚假调解之情形,也要依法启动调查核实权。当然,检察人员在调查活动中应恪守检察官的客观、中立义务,依法全面、客观地收集证据,主观上不得带有倾向性,持有错推定观念,先入为主。[⑦]
2、行政检察工作的职责和任务
党的十八大对全面推进依法治国,建设社会主义法治国家提出了新的更高要求,确立了法治是治国理政的基本方式,强调用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。2014年1月,习近平总书记对做好新形势下政法工作作出重要批示,首次提出了建设法治中国的新目标。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出建设法治中国,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。推进法治中国建设已成为中国新时期法治建设的新目标和新要求。建设法治政府,是推进法治中国建设的重要内容。当前,行政执法的形势比较严峻,实践中行政行为失范、行政行为违法乃至行政不作为的问题比较突出,人民群众意见较大,社会矛盾和社会冲突较为严重。落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须保证宪法和法律的全面有效实施。因此,法律实施成为法治中国建设的主要矛盾。在我国,有80%的法律法规是由行政机关执行的。[⑧]开展好行政法律监督,切实发挥好行政检察工作职能,是促进法治政府建设,从而推进法治中国进程的重要保障。
2013年12月,第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》,《行政诉讼法》的修改再次受到了社会各界高度关注。学术界和法律界及司法实务上对行政诉讼法中的行政检察监督职能多有研究。[⑨]行政检察作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,承担着对行政诉讼实行法律监督和促进依法行政的重要职责。本文认为,行政诉讼法的修改,应当参考修改后的民事诉讼法相关规定,在现有的宪政体制框架内适度地赋予检察机关一些新的特定的行政法律监督权,扩大行政检察监督范围,增加行政检察监督方式,增强行政检察监督实效。因此,在行政检察机构的职权配置上,应当以行政检察权为核心,依法对行政诉讼活动和特定的行政执法行为实施法律监督,而非仅仅局限于对生效行政裁决依再审监督程序提出抗诉的狭小范围内,确保法律正确实施、维护社会主义法制统一。
第一,扩大检察机关对行政诉讼活动的监督范围。《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”该规定赋予检察机关对行政诉讼活动的法律监督权,检察机关有权对所有的行政诉讼案件以一定的方式进行监督。但同时该法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”行政抗诉依然是行政诉讼监督权的法定实现方式。从现行行政诉讼法的内容来看,对于检察监督的规定很不完善,监督的范围、方式和手段十分有限,检察机关对行政诉讼活动的监督作用没有得到充分发挥。《行政诉讼法》已经颁行20多年,这20多年间中国的社会状况发生了翻天覆地的变化。老百姓的法制观念日益增强,行政法制逐渐完备,因此扩大现行行政诉讼受案范围也是大势所趋。对于现行《行政诉讼法》中所排除的一些抽象行政行为、内部行政行为可以适当纳入行政诉讼受案范围,建立规范性文件合法性审查机制,通过适当方式对涉及广大人民群众合法权益的“红头文件”进行审查,推动建设法治政府和服务型政府。对于涉及公民人身权、财产权、受教育权、劳动保障权等基本权利的,要依法纳入到行政诉讼受案范围。
从监督对象来看,检察机关不仅应该对法院的行为合法性进行监督(包括对法院诉讼活动的监督,以及对法院的司法解释和一般性指导意见的监督),还要对包括原告、被告在内的诉讼参与人的诉讼活动进行监督。检察机关对行政诉讼活动的监督应该由事后监督扩展为诉讼活动的全程监督,包括立案阶段、审判阶段和执行阶段。
第二,加强行政非诉案件执行检察监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局。行政强制法通过后,具有法律直接强制执行权的行政机关为数不多,绝大多数行政机关对相对人在法定期间不提起诉讼又不履行的情况,都要申请法院强制执行。对于法院该受理不予受理,行政机关不移送或移送后法院不裁定等非诉执行案件中存在的问题,检察机关无法通过抗诉方式予以监督。从司法实践来看,目前,人民法院办理的非诉行政案件其数量大大超过行政诉讼案件。既然执行的主体是法院,执行属于诉讼的范畴,那么其活动理应受到有权对行政诉讼实行法律监督的检察机关的监督。[⑩]从司法实践来看,对行政诉讼中的有些行为进行监督并不适合提出抗诉。因此,对于无须通过抗诉程序,而又必须要求人民法院纠正的,可以参照修改后的《民事诉讼法》,增加检察建议以及纠正违法通知书等的监督方式,从法律上寻求多元化的解决途径。
第三,开展对行政执法行为监督。实践中,检察机关对政府及其部门行政行为具有监督权,法律上对此已有相关规定。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第114条第二款规定,公安机关及其人民警察办理治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。因此,应当考虑检察机关对于一般行政违法行为的法律监督权,规范行政执法的自由裁量权,加强对明显不合理的行政裁量行为的司法监督。由于具体行政行为数量宏大,对具体行政行为进行全程监督客观上难以实现。建议修改后的行政诉讼法对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确。
(三)民事行政检察分设是民事检察和行政检察工作规范化建设决定的
检察机关执法规范化建设,是检察机关依法独立公正行使检察权的重要保障。但是,执法规范化的基本前提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范,执法规范化自然也就无法实现。因为机构设置与职权划分是密不可分的,机构设置不同,职权的划分、制约以及对行使职权的考核就无法相同,执法规范也就难以做到统一。[11]民事行政检察不分,直接影响到以理论研究、业务管理、规范执法、队伍建设为主要内容的执法规范化建设,进而损害检察机关的执法公信力。只有探索建立一套民事行政检察规范化体系,厘清长期困扰民事行政检察监督工作的理论和实践问题,才能真正推动民事行政检察工作健康发展,也才能全面开创民事行政检察工作的新局面,增强人民检察院监督民事、行政案件的权威性。因此,分设民事行政检察机构,科学规范民事检察和行政检察工作机制,确保民事和行政检察权依法规范运行,是满足人民群众日益增长的司法需求的客观要求,更是司法公正的应有之义。
(四)民事行政检察分设是民事和行政检察队伍专业化要求决定的
民事行政检察监督是一门具有极强的法学专业性和社会实践性的学问。民事行政检察监督工作能否向纵深发展关键取决于民事行政检察队伍的力量配备及人员素质。在目前民行检察机构合并设置下,民事行政检察人员一身两任,既办理民事检察案件,又从事行政检察工作,与法院日益专业化的民事和行政审判法官相比,从事民事行政检察工作的检察官在专业化程度,专业积累和业务历练以及司法经验上明显不足,使得监督者与被监督者很难处于同一层面上对话交流。近年来,随着社会经济转型加速和人民群众维权法律意识的提高,进入民事行政诉讼的案件数量持续增长,特别是修改后《民事诉讼法》实施以来,省院、地级市院的办案压力明显增加。从检察工作的实际来看,70%以上的检察人员在基层检察院,70%以上的案件受理在基层院。由于行政案件远小于民事案件,民行检察机构合设体制决定了行政检察职能基本上被民事检察职能冲淡或同化。在实际办案过程中人力、物力等各种资源必将向民事检察监督倾斜,90%以上的精力都投入到了民事申诉案件审查和抗诉工作,大量的民事监督案件必然会挤占行政监督案件的办案资源,也难以实现民事检察与行政检察专业化人才的培养,不利于行政检察工作发展。[12]而实现民行分设,可以实现行政检察机构的相对独立,客观上能造就专职于行政检察监督的专业化检察官,保证固定的部门和精通专业的人员专注于行政检察监督工作,更易于应对法院日益细化和专业化的审判分工,有效实现行政检察工作与民事检察工作的均衡推进和科学发展。
(五)民事行政检察分设是民事和行政检察工作机制有效探索决定的
机构设置是权力行使的组织保障,法律赋予检察机关的职责,只有通过一定的机构设置,落实为具体职能部门的职责,才能保证其得到忠实履行。目前,我国正处于社会转型期,社会矛盾大量涌现和相互交织,作为公共管理的行政行为存在诸多问题,由此引发社会矛盾,影响社会和谐稳定。检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位,面对人民群众在社会转型期要求制止行政权力滥用和不作为的现实需要,都要求检察机关要积极拓展行政检察工作领域,在强化行政诉讼监督的基础上,加强和改进对行政行为的法律监督。当前,各地检察机关对行政执法检察监督进行了许多有益的探索。检察机关如果缺乏专门的机构和载体,行政执法监督工作难以实际有效开展。为此应设置专门的行政检察机构,在理论上和实践中加强对行政检察职能的研究与实践,推动行政检察的立法进程,规范行政权的依法行使,科学地发展具有中国特色的行政检察制度和国家行政监督制度。[13]2001年,最高检民事行政检察厅率先改革,分设民事检察处与行政检察处。目前,已经有辽宁、吉林、福建、湖北、山东、北京等六个省级检察院分设或增设了民事检察、行政检察机构。一些分州市院也根据各自情况,分别设立了民事检察部门和行政检察部门。从增设后的情况看,行政检察工作都得到了蓬勃发展。据报道,2010年9月,辽宁省大连市检察院将原来的一个民行处分设为民事检察处和行政检察处,并增设全国首家海事检察处,实现了民事、行政、海事检察的三位一体分工不分家。三位一体的大民行格局形成后,大连市检察机关民行检察部门频频发力,监督工作呈现良好发展势头,人民群众满意度不断提升。2012年上半年,大连市民事行政检察部门共提出抗诉37件,比去年同期提高19.4%;再审改变率85.7%,比去年同期提高13个百分点;提请省院抗诉16件,是去年同期的两倍,再审改变率达70%。[14]
总之,检察机关民事检察与行政检察不分,直接影响着检察权的内部配置和检察职能的发挥,制约着检察工作的科学发展,必须进行改革和完善,以适应社会发展、实现民事行政检察监督制度的现代转型。正如中国人民大学法学院汤维建教授所言:“中国社会正处在转型时期,作为上层建筑组成部分的检察监督制度也同样处在转轨之中。……反观我国的民事检察监督制度,其在实践运行中之所以遇到各种冲突或摩擦,根本的原因还在于社会发展的需要业已超前于传统检察制度所内含的理念和机制。”[15]
三、分设民事检察与行政检察部门机构的建议及设想
检察权内部配置与检察机关内设机构改革是检察改革的重要内容,也是优化检察权配置的必然要求。当前,民行分设已成为优化民事检察和行政检察职权配置的必然选择。因此,建议《人民检察院组织法》在修订时,应将民事与行政案件监督纳入检察机关的法律监督和检察权行使的范围,同时对内设机构的设置作出明确规定,规范民事检察和行政检察部门的地位、作用、性质和职责,使其设置有法可依,以体现其权威性、合法性、统一性,促进检察机关更好地履行强化法律监督、维护公平正义的职能。
(一)设立机构
高检院、省院和地级市检察院都应当将民事检察机构与行政检察机构分离,分别设立民事检察机构、行政检察机构,同时适当考虑不同级别检察机关的工作需要和人员编制等情况,明确各机构的基本职责和机构比例、人员比例,确保民行检察业务工作充分开展。
我国检察机关自重建以来,有关内设机构尤其是业务机构的名称一直存在较大争议。学者们提出了诸如“厅、署、庭、室、部”等名称。[16]检察机关内设业务机构的名称与其行使的具体检察职权及其属性有密切的关系。因此,内设机构的名称应当体现检察机关法律监督的本质特征及其承担的职能。考虑到检察权行使的集中统一性,以及“检察”的法律监督属性。本文认为,民事检察机构和行政检察机构的名称应当统一规范,从最高人民检察院到基层检察院,分别设立“民事检察厅(处、科)、行政检察厅(处、科)。
目前检察机关分为四级,各级检察机关的职能、管辖区域、任务大小不尽相同,因而其内设机构多少也应当有所区别。具体来说,在民事检察机构和行政检察机构的设置上,应当体现原则性与灵活性相结合的原则。各级检察机关可以根据管辖区域和工作量大小,决定机构的具体设置,最大限度地利用司法资源,保证检察职能有效实现。结合目前检察实践,最高人民检察院主要承担检察政策和工作思路的确定、司法解释和规范性文件的制定、对下指导和监督等职能;省级人民检察院承担制定规范性文件、加强对下指导和监督等,还要进行办案工作;地级市检察院和县级检察院的主要任务是办理案件,但基层院和地级市院业务量大小、人员编制情况有很大区别,毕竟基层院接触行政案件较少,且受编制和办案力量限制。因此,最高人民检察院和省、自治州和地级市人民检察院应当设置民事检察厅(处)和行政检察厅(处);县级人民检察院有条件的可以分别设置民事检察科和行政检察科。
(二)配备人员
在设立民事检察和行政检察机构的同时,应当考虑这两个机构具有合理的规模和数量,适当地配备检察人员,即机构的设置和人员配置要符合日常办案工作的客观要求,适当增加地市级检察院民行检察部门人员编制,提高民行检察人员的比例。具体而言,根据管辖区域人口数量及工作量大小,高检院民行检察部门和行政检察部门可分别配备人员20至30人;省级检察院可以分别配备10至15人;地级检察院可以分别配备5至10人;县区检察院可以分别配备3个人左右。
(三)明确职能
检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体,必须对检察权进行合理地分解,科学确定职能,实现机构之间各司其职、相互配合、相互制约,确保检察权的公正有效行使。
1、民事检察工作职能。根据修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》,当前民事检察工作职能,应当按照修改后的民诉法,准确把握民事检察权能、尤其是那些新增职能的界限和行使方式,开展多元化检察监督格局,保障民事检察工作能够有效实施。因此,民事检察监督职能主要包括:提请抗诉、抗诉、检察建议、调查诉讼违法行为(含发现并移送犯罪线索)、执行监督、民事公益诉讼、民事调查核实权、息诉等。
2、行政检察工作职能。行政诉讼法第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”建议《人民检察院组织法》在修改时,应当将检察机关的行政检察监督职能予以明确。鉴于上文已对此作了论述,本文认为,行政检察监督职能应当参考修改后的民事诉讼法,主要包括:提请抗诉、抗诉、检察建议(包括再审检察建议、其他检察建议)、执行监督(包括非诉执行监督)、行政执法行为监督、行政调查核实权、息诉等。
结语
美国法学家庞德有一句名言:法律必须稳定,但又不能静止不变。政治经济社会文化生态的高速发展,法治中国理念的树立及实施,促使我们必须对民事行政检察职能进行重新审视,立足我国司法现实,以更加务实的姿态,在修改《人民检察院组织法》时,进一步改革民事行政检察机构,这已经成为我国民事行政法律监督发展的现实之需。
参考文献
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2、邓思清:检察权内部配置与检察机关内设机构改革,《国家检察官学院学报》2013年第2期
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4、马勇霞:民行分设是优化法律监督职能有效之策,《检察日报》2010年9月3日
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8、张步洪:检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介,《国家检察官学院学报》2011年第6期
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10、张显伟等著:《民事行政诉讼检察监督制度研究》,中国法制出版社2011年12月出版
11、吴美满:人民检察院组织法修改的若干基本问题匡正,《人民检察》2011年12期
12、赵刚:民行分设是优化行政检察职权配置的必然选择,《中国干部网》2012年10月18日
13、何永星:行政执法检察监督路径之实证分析,《法制日报》2010年2月24日
14、刘天君,周勋:检察机关对行政诉讼监督方式的完善,《人民检察》2006年第9期
* 蔡福华:福建省莆田市人民检察院副检察长,全国检察业务专家
林玉贵:福建省莆田市秀屿区人民检察院副检察长
[①]参见于杨宁,王晓君:《祁阳法院设立行政审判二庭》,载2010年9月6日湖南省祁阳县法院网。
[②]参见马勇霞:《民行分设是优化法律监督职能有效之策》载2010年9月3日《检察日报》第3版。
[③]在2012年10月27日于江苏省南京市召开的以“新《民事诉讼法》的理解与适用”为主题的中国民事诉讼法学会2012年年会上,针对“检察机关是否属于民事公益诉讼的适格原告”这一问题,来自全国人大法工委的同志和来自检察机关的同志持有不同观点。
[④]参见赵欣:《各国民事公益诉讼制度比较法研究》,载《前沿》2010年第6期。
[⑤]2008年6月江苏省溧水县人民检察院出台了《办理民事公益案件实施办法(试行)》;2011年2月28日云南省玉溪市人民检察院与玉溪市中级人民法院联合出台了《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》;2008年江苏省无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院联合出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。
[⑥]参见张昊,郝利凡:《民事检察调查权制度研究》,载《法制与社会》2011年5月期。
[⑦]参见张正安:《调查权不同于侦查权,慎用》,载2013年2月6日《检察日报》第3版。
[⑧]参见陈冀平:《谈谈法治中国建设---学习习近平同志关于法治的重要论述》,载《求是》2014年第1期。
[⑨]参见张伯晋:《林荫茂代表:行政诉讼法应专章规定检察监督》,载2013年3月5日《检察日报》,全国人大代表、上海市人大常委会副秘书长林荫茂等代表提出议案,建议在行政诉讼法修正案中,设立专章对行政诉讼检察监督制度作出全面、系统的规定。
[⑩]参见王高:《对非诉行政执行也要加强监督》,载2014年3月24日《检察日报》第3版。
[11]参见邓思清:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2013年第2期。
[12]据高检院统计,“2001年至2010年6月,全国检察机关共受理民事行政申诉案件66万余件,向人民法院提出抗诉12万余件,其中民事抗诉11.6万余件,行政抗诉4000多件。”――引自姜建初2010年7月21日在在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上的讲话。
[13]参见唐光诚:《人民检察院设置专门行政检察机构设想》,载《广东行政学院学报》2009年第3期。
[14]参见冉嬛:《民行检察工作维民权保民生》,载2012年9月12日大连天健网。
[15]参见:《中国民事检察监督制度改革方案述评》载《陕西行政学院学报》2012年第2期。
[16]参见任海新:《论检察机关内设业务机构名称统一―――兼谈人民检察院组织法第二十条的修改》,载2011年《第七届国家高级检察官论坛会议文章》。
梁晓淮、姚宏科:《检察机关内设机构名称变迁之思考》,载2009年7月7日法律博客网。
（作者单位:福建省莆田市人民检察院）
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