检察机关作为国家的法律监督机关对行政诉讼活动实行法律监督,这无论在学界还是司法实务界已经形成是一种共识,但《中华人民共和国行政诉讼法》实施20多年来,检察机关对行政诉讼的法律监督作用并没有得到充分的发挥,因此,我们有必要对行政诉讼中的检察监督进行重新思考。
一、行政诉讼检察监督的内涵
行政诉讼中的检察监督一般是指在行政诉讼中,检察机关依据法律授权,按照法定程序,对行政诉讼活动依法进行检察以及督促纠正的专门性国家活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立了行政诉讼检察监督的范围,监督的对象和监督方式。行政诉讼中的检察监督应当是对整个“行政诉讼活动”的监督。检察机关对行政诉讼的监督表现在两个方面:一是对人民法院行政诉讼活动进行监督,目的是促进司法公正;二是对行政诉讼被告进行监督,目的是监督行政机关依法参与行政诉讼活动、遵守法律秩序、履行诉讼义务、执行生效裁判以及排除行政机关对诉讼的行政干扰。作为国家专门的法律监督机关,检察机关的职能在于确保国家法律统一、正确实施,这也就是检察监督的目的;具体到行政诉讼检察监督的目的,无疑是为了保证行政诉讼相关法律的统一正确实施。所以,行政诉讼检察监督的目的可以概括为在保护行政相对人的合法权益的前提下通过督促行政机关依法行政来确保行政诉讼活动合法进行。
二、当前行政诉讼检察监督的现状
1989年,第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,打开了普通百姓依法监督行政机关的大门。在行政诉讼法颁布后的几年内,出于对自身权益的维护和对法院公正审理的期盼,“民告官”案件持续增长。然而,从1989年起到2008年,全国法院审理行政诉讼数的情况不容乐观。据最高人民法院研究室统计处统计数据显示,20年来全国行政诉讼结案总数虽然呈增长趋势,但以判决结案数量不断降低。从统计表数据分析可以看出,原告主动申请撤诉率逐年攀升,2006年以来更高达90%以上,根据现行法律规定,检察机关在行政诉讼撤诉裁定有关问题上几乎找不到发挥监督的场域,因为原告主动撤诉率高,原告自然不会就人民法院准予撤诉裁定向检察机关申诉,检察机关对人民法院在准予撤诉审查中是否违法无从查考;对行政机关是否存在违法行为同样无从查考。实践中,基层检察院连续数年无行政诉讼申诉案件的现象比比皆是,笔者所在的基层检察院从2003年起民行检察部门受理的一审申诉案件中没有一件为行政申诉案件。检察机关从申诉渠道获取监督线索的机率很小,同时人民法院裁判文书全面公开透明难以在短期内成为现实,因而检察监督在行政诉讼领域失去监督目标,关于行政诉讼检察监督的法律规定实际上被虚置了。
三、行政诉讼检察监督存在的主要问题
行政诉讼检察监督主要存在以下四个方面的问题:
(一)立法过于原则化,导致检察监督权的行使缺乏明确的法律依据。《行政诉讼法》第10条规定:人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则性规定是检察机关对行政诉讼活动实施监督的明确法律授权,但该条文却过于抽象,既未明确检察监督的范围,也未明确检察监督的方式,更没有阐明检察监督的法律后果。因此,检察机关对行政诉讼的哪些活动、可以采用哪些方式进行监督在实践中缺乏明确的法律依据;同时,由于不能以诉讼参加人的身份进入法庭,无法了解行政诉讼庭审活动的全过程,也就无法及时发现和纠正法院在行政诉讼程序上的违法情况,导致检察监督步履维艰。
(二)法律规定限制了检察监督的范围。《行政诉讼法》第64条规定:人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。根据该法第10条的规定,检察机关对行政诉讼活动实行监督,并没有限定对哪一阶段的诉讼活动进行监督;但第64条却将检察监督的范围直接限定为对判决结果的监督,这无疑大大缩小了检察机关对行政诉讼监督的范围。在同一部法律中,分则的内容公然与总则的内容发生冲突,这显然是立法上的一个疏漏,致使对行政诉讼活动的监督成为目前检察机关法律监督工作中最为薄弱的环节之一。
(三)法律规定限定了检察监督权行使。根据《行政诉讼法》第64条的规定,检察机关对违反法律法规的判决、裁定,只能依审判监督程序提出抗诉,这一规定对检察监督权的行使显然产生了很大的制肘。根据《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定,检察机关行使法律监督权的方式包括提出检察建议、发出纠正违法通知书、抗诉等多种手段;而抗诉权还包括上诉程序中的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。但本条规定却将检察机关行使监督权的方式限定为审判监督程序的抗诉权,这给检察监督权的行使带来了很大的阻力,最直接的后果就是排除了基层检察院对行政诉讼活动的监督权。事实上,基层检察机关对同级法院审理的行政案件,更了解情况,而且它与公民、法人和其他组织联系最直接,调查取证也更方便。但由于基层检察机关不具备监督权,只能建议上级检察机关提出抗诉,这不仅不利于行政诉讼检察监督权的行使,无形中也加大了监督活动的成本。
(四)检察机关自身方面的原因。一是在检察执法理念方面,虽然法律赋予了检察机关对诉讼进行监督的权利,由于长期以来检察机关的主要业务主要集中在刑事诉讼,职务犯罪侦查等方面,“重打击、轻监督”的司法理念成为检察业务建设的主导,行政诉讼检察监督职能得不到全面履行;在检察职能分配中也往往存在分配畸形的情况,检察资源集中于侦查监督、公诉案件的办理和职务犯罪案件的办理。二是在检察实践方面,由于行政诉讼法对于行政诉讼案件抗诉缺乏相应的具体操作规范,检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行,因此往往忽略行政诉讼与民事诉讼的不同特点,对行政诉讼有监督民事化倾向;并且由于对行政诉讼检察监督重视度不够,办案人员对办理的行政诉讼监督案件的经验和问题总结较少,对行政诉讼案件监督如何优化、深化缺乏实践总结和理论探讨。
四、完善行政诉讼检察监督的思考
行政诉讼中的检察监督,是基于人民检察院的法律监督职能,为保证行政案件公正审判和行政诉讼依法进行而确立的。目前法律规定的监督手段主要是检察机关认为人民法院所作的生效判决和裁定确有错误,有权按审判监督程序提出抗诉。从改革趋势来看,应当按照中央关于加强对司法活动的监督的原则要求,强化检察机关对行政诉讼的法律监督,改革行政抗诉制度乃至整个再审制度,使检察机关参加诉讼在具体设计上更加符合诉讼原则和规律,更加具有可操作性、可行性。我们应当进一步探讨检察机关对行政诉讼监督的程序、手段和范围,探索建立符合我国国情的社会公益诉讼和行政公诉制度。
(一)扩大检察机关对行政诉讼活动的监督范围
随着我国社会法制建设的不断发展进步,我们对检察机关法律地位以及检察权涵义的认识,需要从发展的角度作广义的理解,即不仅包括对刑事诉讼活动的监督,也包括对民事审判活动和行政诉讼活动的监督。检察机关对民事诉讼与行政诉讼的监督不同,《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”而《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。”审判活动与诉讼活动含义不同,前者仅限于对法院的审判活动进行监督,后者不仅限于对法院的审判活动,还包括对当事人的诉讼活动实行的全方位的监督。这种全方位的监督,应该理解为,其一是对法院审判活动的监督;其二是对行政机关的具体行政行为的合法性的审查及对行政权的制约;其三是对诉讼中违法犯罪行为的检察追究。比较而言,检察机关对行政诉讼监督范围更广泛一些。检察机关对行政诉讼的监督涉及行政诉讼活动的全过程,其范围包括了法院的立案、审判、裁决活动以及原、被告等其他诉讼参与人在诉讼过程中的活动。因此,检察机关不能局限于目前监督范围,而应该努力寻求职能空间的拓展。从监督的案件范围来看,检察机关有权对所有的行政诉讼案件进行监督。但实际上检察监督的案件范围依赖于法院受案范围的大小,现行《行政诉讼法》中所排除的抽象行政行为、内部行政行为、行政终局裁决行为都应纳入行政诉讼受案范围,从而纳入检察监督的视野中。从监督对象对象范围看,检察机关不仅应该对法院的行为合法性进行监督,还要对包括原告、被告在内的诉讼参与人的诉讼活动进行监督。在实践中有很多行政机关拒不到庭,或者出庭后消极应诉、怠于提供证据的情形。而依法应诉是行政主体在行政诉讼活动中的法定义务,因此,检察机关在监督过程中应该督促行政机关依法应诉,保证诉讼活动的顺利进行。此外,在法院作出撤销、或重新作出行政行为的判决后,行政机关往往消极对待,拖延或拒不执行法院判决,因此,检察机关还应该督促行政机关依法履行相关义务,切实保障相对人的合法权益。在时间范围上,检察机关对行政诉讼活动的监督应该由事后监督扩展为诉讼活动的全程监督,包括立案阶段、审判阶段和执行阶段。
(二)检察监督应向行政执法领域延伸
2011年3月10日,最高人民检察院和最高人民法院会签了一份民事行政检察改革的文件《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,其第11条规定,“人民检察院……发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为,应当向行政机关提出检察建议”,这是对诉讼参与人诉讼活动的监督,是对行政诉讼法第10条规定的细化明确。
与民事诉讼法规定检察机关对法院的“民事审判活动”实行法律监督有所不同,行政诉讼法规定检察机关对“行政诉讼”是否合法进行监督。从概念上讲,行政诉讼活动包括法院审判活动和诉讼参加人的诉讼活动,因而检察监督的对象包括行政审判活动和诉讼参加人的诉讼活动两个方面。众所周知,作为行政诉讼原告的当事人是公民、法人或者其他组织,作为行政诉讼被告的当事人是行使国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织。公民、法人或者其他组织的非诉讼活动要接受行政机关的监管,其行政诉讼活动又是在法院的指挥之下进行的,无论哪个主体违反了行政法规范,还是违反了诉讼义务,都会导致相应的制裁,无需检察机关的制裁。只要诉讼规则得到执行,就足以防止法院纵容原告一方。因此,检察机关对公民、法人或者其他组织的诉讼行为进行监督并没有多大的实际意义。相比之下,行政审判受到行政干预的可能性要大得多。多年的行政审判实践已经充分验证了立法者的远见。可以说,行政诉讼法第10条的立法意图非常明显:通过检察监督,排除行政审判过程中的行政干预和其他非法干扰。在行政诉讼中,检察机关实际承担着监督和保障法院依法独立行使审判权的双重责任。正因为如此,检察机关在审查行政案件过程中,应当把作为行政诉讼被告的行政机关是否依法作出诉讼行为作为审查对象,一方面,要审查法院是否依法追究了当事人违反诉讼义务的行为,对应予追究而未追究的,依法行使监督权;另一方面,要审查法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究是否取得了实效,是否受到了来自行政机关或者其他方面的非法干预,在法院依法行使的制裁权不足以排除非法干扰的情况下,采取措施为法院依法审判排除干扰。
实践中,检察机关的上述职责因受到多方面的局限而无法履行:检察机关的政治地位决定了它难以担当如此重任,在法院无力排除干扰的情况下,检察机关通常会望而却步;检察机关在人、财、物方面同样受制于行政机关;能够有效遏制违反诉讼义务行为的国家机关通常并不认为行政官员有违行政诉讼义务应受行政处分,检察机关即使建议予以追究也不可能被采纳。因此,将来有必要以法律的形式明确规定行政机关及其工作人员违反行政诉讼义务的行政责任。
(三)行政诉讼检察监督的实现方式
2013年12月,第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》。并将《修正案(草案)》在中国人大网公布,向社会公开征集意见。其中拟增加检察监督规定的条文为加强行政诉讼中的检察监督带来的新的希望。笔者建议可以借鉴加强民事诉讼监督的作法加强行政诉讼检察监督。
一是可以考虑将现有的诉后监督时点提前至诉中监督。从《行政诉讼法》第64 条的规定来看,目前行政诉讼检察监督主要表现为对人民法院生效裁判的抗诉监督,即所谓的诉后监督。而根据《行政诉讼法》第10 条的规定,检察机关对行政诉讼的监督不应仅仅局限于对行政诉讼结果的监督,而应将整个诉讼过程纳入其中。在实践中很少甚至没有针对行政诉讼的申诉,并不说明行政诉讼不需要监督。笔者所在的基层院曾奉政法委之命对人民法院年度案件质量进行评查,随机抽查发现,所抽查的行政诉讼案件均存在超过法定诉讼时限的问题,案件最后虽然都以原告主动撤诉结案,但法院宁可违法使用“拖延战术”也要达到撤诉结果的决心可见一斑。原告主动撤诉的背后可以看出作为行政相对人的原告面对强大的行政机关和法院时的弱小和无奈。所以在修改行政诉讼法时应当对此加以完善。建议行政诉讼法规定从人民法院受理行政诉讼案件起至真正案结事了执行完毕止,检察机关有权全程监督,人民法院受理案后向同级检察院抄送受理案件通知书及其他法律文书(如准予撤诉裁定),以便检察监督随时于必要时启动。从监督的切入时点上来说,应转变现有的诉讼后开始监督,转为在诉讼过程中开始监督。这一转变使检察机关对人民法院该受理不受理、该立案不立案、违反审理期限等诉讼过程中的违法行为都能进行监督,一定程度上拓展了行政诉讼监督的范围。同时由于诉后的监督对生效裁判的稳定性及法院的既判力不可避免地产生损害,往往受到法院抵触,而诉中的监督由于检察机关提前介入诉讼过程,有利于法院降低裁判错误率,维护了监督权威和审判权威,受到法院的抵触可能性降低。因此有必要根据《行政诉讼法》第10 条的规定,对行政诉讼监督的具体范围从立法上进行修正。
二是将行政判决执行纳入检察监督范围。执行是司法过程的最后一道程序。在我国行政诉讼判决后,执行难的问题一直存在,其中被告行政机关败诉后的执行难问题更是顽疾。从《行政诉讼法》第10 条的规定来看,检察机关对行政诉讼的监督理应将行政执行包括在内。
三是完善行政抗诉监督方式。现有法律对检察机关行使行政抗诉职能的规定较为单薄,除了《行政诉讼法》第64 条有提及,其他只有若干司法解释对此有规定,如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第75 条规定,对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件,人民法院应当再审。人民法院开庭审理抗诉案件时,应当通知人民检察院派员出庭。但对抗诉事由、抗诉程序等只在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中有所体现,对法院的约束力不强。虽然行政抗诉可以参照《民事诉讼法》关于抗诉的规定,但行政抗诉有其特殊性,与民事诉讼毕竟存在不同之处。因此,需要完善行政抗诉的监督方式,对抗诉理由、抗诉范围、抗诉期限等事由以及提起抗诉后案件再审过程检察机关的角色、定位等作具体规定,确保行政抗诉工作的准确、规范。
湖北省仙桃市人民检察院检察长 刘阳
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