近日在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,再次审议了行政诉讼法修正案草案。新草案适当扩大了行政诉讼案件调解范围。规定:人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。
审议中,一些常委委员和列席人员对人民法院审理行政案件是否适用调解有较大争论。
调解更有利于化解行政争议
列席会议的全国人大代表贾春梅说,草案扩大了行政案件可调解的范围。调解比裁判更有利于化解行政争议。
“草案上述规定比现行法律更全面、准确和充实。”欧阳淞委员说,为了更好地保障当事人权益,使调解更规范,建议在草案中增加规定:调解应遵循当事人自愿原则,具体的调解范围和调解程序等由最高人民法院作出规定。
对自由裁量权不应适用调解
原一审草案对行政案件调解问题规定:人民法院审理行政案件不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。
王明雯委员建议删除草案二审稿增加的“以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权”。她的理由是:行政机关在执法过程中享有自由裁量权的情况是非常普遍的。很多法律和行政法规都赋予行政机关大量的自由裁量权。如果把这一点增加为调解的范围,一是面非常广,二是会使行政争议的解决处于一种经常性的讨价还价状态,必然会影响政府的威信,不利于社会治理。
“原则上我个人是不赞同在行政诉讼法中规定调解的,如果要调解,需要严格限定范围,而且要进行规范。”王明雯说。
建议再深入研究可调解内容
沈春耀委员说,草案关于人民法院审理行政案件不适用调解的规定,是现行行政诉讼法规定的。不实行调解的道理是成立的。行政机关要依法履行职责,该怎么做就怎么做,是不可以谈判、妥协的。但实际工作中发生了很大变化,人民法院审理的案件各种各样,行政机关履行职责的情况也有很大不同,这中间大量的纠纷不仅仅是涉及行政机关和公民、法人之间的纠纷,背后还有很多公民与法人相互之间的民事纠纷,行政机关依法行政职权介入其中并成为“主角”。所以,行政案件的情况错综复杂,实际工作中审理案件时会大量使用调解手段。现行法律明确规定不适用调解,怎么办?就拐了一个弯,进行所谓“案外和解”或者“案外调解”,规避了法律规定。
“这说明现实生活和工作中有调解的需要。”沈春耀委员说,这次修改行政诉讼法完善了这方面的规定,但是有个问题需要研究,就是扩大自由裁量权这部分。一说自由裁量权,人们经常想到行政机关可以罚1万到10万,到底罚多少,这是可以谈判、通融的事情。扩大适用调解范围的案件主要不是自由裁量权这种情况,而是民事争议部分。比如两个民事主体在活动中发生矛盾纠纷,按照法律规定行政机关行使职权,比如许可、登记、征收和征用。再比如知识产权案件,专利、商标、著作权方面的争议,有很多争议是当事人之间的争议,但是专利、工商、版权部门要授予权利、确认权利。这种情况下,行政机关是以一种“居中”的身份解决争议。作为行政案件基础争议的民事争议部分,有很大的调解空间。有些案件当事人之间的问题解决了,打行政官司就没有意义了。所以,如果行政诉讼涉及民事基础争议,就必须考虑原来当事人之间基础争议的调解问题。建议对调解制度的完善,应根据行政诉讼的类型,比如针对草案规定的“当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”,再进行深入研究。
有代表建议删除不适用调解
列席会议的全国人大代表吕忠梅建议删除行政诉讼不适用调解的规定。
吕忠梅说,过去行政诉讼法的不适用调解原则体现的是行政权力的“傲慢”,不可以调解是因为它不属于与公民进行协商的内容,要保证其优越性或尊严不受侵犯,体现的是官本位理念。在这种理念之下的行政诉讼,导致争议双方的不平等性,也使得很多行政诉讼案件无法得到妥善处理。建议删除“不适用调解”,直接规定适用调解的范围和限制,通过正面表述方式对调解范围、调解的基本原则作出规定。
列席会议的全国人大代表李建春建议,在草案中明确规定建立行政诉讼调解制度的具体思路。第一,行政诉讼调解的适用范围包括涉及行政自由裁量权的案件；裁决民事纠纷引发的行政案件；合意的行政行为案件；不履行法定职责等。第二,行政诉讼调解的原则包括自愿原则、合法原则、有限调解原则、调审结合原则、保护公共利益和第三人利益原则等。第三,行政诉讼调解的程序及操作应当与行政审批一致,实行合议制。第四,确定调解结案为法定结案方式,调解书经各方签收即具有法律约束力。
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