今年年初召开的中央农村工作会议强调，把粮食安全放在农业工作的首位。西藏作为边疆民族自治地方，有着特殊的生活习俗和饮食习惯，强调粮食安全特别是青稞安全，不仅关系到农牧民群众的生活幸福、富裕安康，而且关系到全区的长治久安和社会进步。做好“三农”工作，确保粮食安全特别是青稞安全，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，对于推进西藏跨越式发展和长治久安，具有极其重要的历史意义和现实意义。

　　一、全面认识我区粮食安全形势

　　自治区党委、政府坚决贯彻中央的重大战略思想和一系列决策部署，清醒认识我区农牧业农村发展阶段性特征，把握规律性，体现时代性，富于创造性，把中央精神和我区区情农情有机结合起来，紧紧抓住改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入这个首要任务，正确处理生产生活生态的关系，坚持发展与稳定两手抓、安居与乐业并重、强基础与惠民生同步，扎实推进以农牧民安居工程、“八到农家”和民生“十件实事”为主要抓手的社会主义新农村建设，农牧业生产得到很大发展、粮食安全得到有力保障、农村面貌得到很大改善、农牧民群众得到很多实惠，农牧业农村发展实现了历史性跨越。

　　在政策、科技和投入等方面的有力推动下，我区上世纪末实现了粮油肉基本自给和基本解决温饱的历史性目标，进入新世纪后，农业综合生产能力得到稳步提高，粮食产量逐年增加，青稞等主要农产品供给充足，内地粮食补充有力，粮食安全得到有效保障。但是我区“三农”的基础并不牢固，制约粮食安全因素依然存在，必须全面认识我区粮食安全形势。

　　二、正确认识确保粮食安全特别是青稞安全方面存在的困难和问题

　　在耕地和农业劳动力逐渐减少、自然灾害频发背景下，强农惠农富农政策力度不断加大，农业科技支撑作用明显提升，财政投入逐年加大，粮食单产稳步提高，我区粮食生产成功打破了丰歉波动的传统周期，取得了令人瞩目的成就。但在稳定提高粮食综合生产能力、保障主要农产品有效供给方面还存在着一些不容忽视的困难和问题。

　　（一）农业生产基础仍然薄弱，粮食增产根基不牢。近年来，我区农业生产条件逐年改善，但由于特殊的自然地理环境，我区农业物质装备条件不能满足粮食高产丰产的需要。一是地处高原腹地，高寒缺氧、植被稀少，土壤发育不足、耕地肥力不够；山高谷深，沟壑纵横，耕地零散细碎，交通不便。二是农业基础设施建设滞后，重大水利基础设施建设和水源工程建设跟不上，灌溉设施不配套，农村水利设施管护机制不完善，损毁严重，目前全区旱涝保收农田面积只有118.25万亩，靠天种地的局面仍然没有改变。三是后备耕地资源有限，目前全区后备耕地只有56万亩，开发难度大、开发成本高。四是粮食收储技术含量低，粮食收割机械化率不高，难以做到粮食颗粒归仓；农户储粮设施简陋，鼠耗大、霉变多、陈粮多，损耗严重。

　　（二）粮食生产机制不顺，缺乏必要的调控手段。一是宏观调控手段不能完全保障粮食安全。尽管自治区制订实施粮食增产行动计划，每年都有对粮食播种面积的指导性意见，但缺乏配套的政策措施和有效手段。二是粮食增产计划与农村土地承包经营制度存在一定矛盾。实行农村土地承包责任制以后，农户在承包土地上种什么、怎么种、种多少完全是自由的，政府不能代替农民做主。三是没有形成科学合理的粮食价格形成机制和价格补贴机制，完全靠确保粮食安全的大道理来促进农民种粮既不现实，也很难达到目的。

　　（三）粮食生产效益低，难以调动农民种粮积极性。农民种粮成本高、效益低是最现实的问题。从种粮收益看，2008年到2012年，平均每亩产值1000元左右，实际收益分别为210元、305.8元、315.9元、320元和391元，除去农资上涨、通胀因素，实际种粮效益没有提高。从种植业内部看，种花卉、水果、蔬菜等亩均效益分别能达到7万元、4万元、2万元不等，是种粮产值的10倍以上。从种草养畜看，一亩地每年可以收割干紫花、苜蓿2500公斤左右，折合人民币现金约4000元，是种粮产值的4倍以上。从加工业上看，亩均效益每年2-6万元不等，是种粮产值的10倍以上。从劳务输出看（以建筑业为例），2011年、2012年农民工每年工资分别为14915元、20464元，月工资分别为1243元、1705元，一个农民外出务工一个月的收入是全年种植粮食亩均收益的4倍以上。

　　（四）种植业和养殖业政策不均衡，缺乏粮食生产利益补偿机制。一是粮食补贴标准低。目前每亩各种补贴79.50元，按每户5口人种植面积10亩计算，每户得到795元的补贴，这既不能解决主粮与其他粮种和经济作物之间的价格悬殊，也不能抵消劳动力成本和农资价格的上涨，更不能吸引农民工返乡从事粮食生产。二是农机补贴作用不明显。虽然补贴机具的品种在增加、资金量在增加，但因地域辽阔，种植不一样、需求不一样，无法完全满足广大农村的实际需要；农民购机观念存在误区，购买动力的多、配套机具少，小型的多、大中型少，且闲置率高，发挥作用有限。三是生产风险补偿机制滞后。我区自然环境恶劣、灾害多发，冰雹、洪灾、干旱、瘟疫等自然灾害危害极大，农业生产损失严重，目前我区农业保险覆盖面小、层次低，农业生产风险还无法通过科学、合理的途径得到有效转移和补偿，使农业可持续发展缺乏保障。

　　（五）农业科技仍然滞后，支撑粮食增产作用不明显。近年来，我区高产创建、测土配方施肥、病虫害统防统治、农业机械化等得到了长足发展，但科技贡献率仍然比全国平均水平低12个百分点，科技服务“三农”依然面临不少困难。一是农业科研工作特别是农业基础研究和应用研究缺少稳定的资金项目支持，产前、产中、产后的集成配套技术研究不够。二是科技成果创新、应用、集成不足，青稞、小麦新品种研发不够，藏青320、喜拉19号等品种使用时间超过30年，种植业滞后制约粮食产量提高。三是农业科技推广服务体系不健全，农业技术推广人员的素质不适应现代农业发展需求，知识陈旧，机制不活，推广工作没有形成合力，服务功能弱化。四是农业科技队伍不健全，农业技术人员严重不足，结构不合理，人才分布不均，高职称、高技能型人才大多集中在自治区级、地级农业科研机构，基层农技推广人才缺乏且长期得不到补充，乡镇一级农业科技人才基本处于空白状态。五是农业现代化步伐缓慢，机械化率偏低，机械使用成本高，作用发挥不明显。

　　三、以确保青稞安全为重点努力提高我区粮食生产能力

　　发展农业、提高粮食综合生产能力，必须全面深化农村改革，必须处理好粮食安全与调结构的关系、粮食增产与农民增收的关系，既要全面强化各项政策，营造有利环境，也要针对阶段性特征，采取有力的应对举措，促进农业农村经济发展和农民持续增收。

　　（一）建设农业现代化，夯实粮食生产基础。现代化是农业生产的方向和归宿，必须加快推进农业现代化进程，提升农业生产效率。一是加强耕地质量建设，深入推进农业综合开发、中低产田改造和高标准农田建设，实施沃土工程，开展测土配方施肥，改良土壤和培肥地力，提高土壤有机质含量和耕地质量，提高耕地生产效率；对农家肥积造实行政策补贴，逐步实行有机肥的商品化，调动农民积造有机肥的积极性，增加有机肥的使用量，改良和保护土壤环境。二是加强水源工程建设，切实解决农田工程性缺水；加快大型灌区的续建配套、节水改造和旱情监测系统、抗旱服务体系建设，提高耕地有效灌溉面积。三是进一步加强以35个粮食主产县为重点的粮食生产基地建设，尽快建成一批优质高产粮食生产基地，科学规划粮食生产布局，调整品种结构，扩大良种覆盖面，推进粮食生产规模化、专业化和产业化经营。四是提高农业物质装备水平，加快推进中小型农业机械作业，提高机械化作业水平，转变传统耕作方式，努力提高农业抵御自然灾害的能力。五是大力支持发展粮食生产农民专业合作组织，加快示范社建设，加大政策和资金扶持力度，积极发挥合作社在推动农业现代化、带动农民种粮积极性、保障粮食安全等方面的积极作用。

　　（二）强化政策支持，提高种粮效益。政策支持是粮食综合生产能力稳定提高的重要保障。一是不断扩大现有补贴范围，提高补贴标准，加大中央及自治区财政用于粮食生产的投入，以有机肥补贴、良种补贴等为抓手，逐年增加对农区特别是种粮农民的政策性补贴。二是探索建立新的补贴制度。在巩固现有粮食直补等补贴普惠种粮农民的基础上，逐步改革完善良种补贴、农资综合补贴制度，以良种补贴制度的改革推进种子产业化发展，以农资综合补贴改革建立公共植保制度，增强政策导向作用，提高落实政策的科学性，放大政策效应；新的补贴资金应重点投向种粮大户、专业合作社和农机社会化服务组织，以鼓励粮食生产规模化。三是加大对产粮大县、粮食主产区的财政奖励力度，依据粮食耕地面积、粮食产量、粮食生产目标完成情况确定奖励标准，进一步调动地方政府粮食生产的积极性。四是完善粮食主产区农业保险政策，积极开展对主产区大宗粮食作物提供作物保险，特别是洪涝、旱灾等自然灾害保险，避免自然灾害给农民造成巨大损失，为农民增收致富提供保障。

　　（三）加快农村改革，完善农村基本经营制度。严格落实土地管理制度，大力气保护基本农田，确保粮食综合生产能力。一是坚持和完善最严格的耕地保护制度，严格落实耕地保护责任，加大耕地保护执法力度，有效遏制各种违法乱占、滥用耕地尤其是基本农田的行为；提早开发、高标准建设后备耕地资源，切实做到基本农田数量不减，用途不改，质量不降。二是全面落实耕地占补平衡制度，加快征地制度改革，着力解决土地征收过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配关系，保护失地农民的合法权益。三是创新农村土地制度改革，稳定和完善农村基本经营制度，加快土地确权登记颁证工作，保护农民承包土地使用权和收益分配权，调动种粮农民积极性。四是坚持依法自愿有偿原则，积极稳妥地推动农村土地承包经营权的有序流转，促进土地向种粮大户和专业合作社集中；建立农村土地流转中介服务组织，探索建立土地承包经营权流转补贴制度，促进粮食集约化、规模化、专业化生产；在城镇郊区等具备条件的区域，大力倡导和积极推进土地流转，制定对种粮大户、种粮专业合作组织的特殊优惠扶持政策措施。五是改善农村金融服务，强化农业银行政策性职能定位，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大我区农业现代化建设方面的信贷投放，促进粮食增产。六是建立粮食生产发展基金，形成合力，逐步解决粮食主产区基础设施差、技术装备落后、缺乏发展后劲的问题，挖掘农业发展潜力。

　　（四）提升科技支撑，提高粮食单产。提高粮食产量、确保粮食安全，最根本的要靠科技进步。一是切实加强良种科技攻关，抓紧进行青稞后备品种和小麦替代品种育种等重大科研项目的攻关，集中人力、物力、财力，开展协作和联合，力争在短期内取得重大突破，储备可供推广的优良品种，打牢基础，扎实迈好现代农业发展的关键一步。二是鼓励和引导农业科研机构，大力研发、推广先进适用技术，尤其是粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术、集成配套高效种植技术研究，探索先进适用技术进村入户到田的机制和办法，着力提升科技对农业生产的贡献率。三是加强农业科技推广体系和种子繁育推广体系建设，形成完整的高产优质农作物新品种示范推广网络，搞好“最后一公里”工程，加快推广、普及现有良种藏青2000、喜拉22等，抓紧进行试种和大面积示范推广，加强政策支持和引导，加强产前、产中和产后的科技指导，将良种推广效益直接体现在粮食生产领域，充分发挥良种增产的潜能。四是对促进农业科技进步，增强科技支撑能力，创新农业发展方式，重大农业科技推广项目等打基础、管当前、利长远的重点领域，设立专项扶持政策。五是切实提高农民素质，突出培训重点，增强辐射带动，提高广大农民的科学种田水平；完善培训机制，加强培训资金管理，提高培训效率，大力培养有思想、有技能、敢创新的示范带动人才，推动新技术、新成果在农村广泛应用。六是切实加强农业科技队伍建设，增加农业技术推广普及投入，制定优惠政策，引导高校毕业生报考基层农技推广领域的相关专业；提高农技人员工资和福利待遇，增加业务经费，鼓励现有专业技术人员安心推广服务工作，引导科研单位把机构设在粮食主产区，吸引科研人员把工作延伸到田间地头。