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对审理农村土地民事纠纷的思考

信息来源：中国法院网发布时间：2014/05/20 浏览次数：6136

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　近年来，云南省龙陵县法院受理的农村土地民事纠纷虽然占民事案件的比例不大，但呈现出难审理、难执行的状况，处理不好极易引发社会不稳定因素。随着农村土地政策的稳定和城乡一体化建设的推进，农村土地越发显得珍贵和重要，因此引发土地承包经营权和承包地征收费补偿分配的纠纷日趋突出。笔者从2009年至2013年龙陵县法院五年间审理此类案件进行深入调研，旨在商榷审理此类案件的规范和公平，避免出现群体性事件或损害群众合法权益现象的发生。

　　一、审理案件基本情况

　　2009年共受理民事案件257件，涉及农村土地类纠纷16件，占民事案件的6.2%，其中：土地承包经营权确认纠纷11件、承包地征收补偿费分配纠纷4件、宅基地使用权纠纷1件。审结方式为：判决10件、调解2件、撤诉4件。上诉2件，二审维持2件。

　　2010年共受理民事案件281件，涉及农村土地类纠纷11件，占民事案件的4%，其中：土地承包经营权纠纷9件、宅基地使用权纠纷1件、承包地征收补偿费分配纠纷1件。审结方式为：判决6件、调解3件、撤诉2件。上诉2件，二审维持1件，发回重审1件（重审调解）。

　　2011年共受理民事案件385件，涉及农村土地类纠纷18件，占民事案件的5%，其中：土地承包经营权纠纷10件、承包土地征收补偿费分配纠纷3件、土地承包经营权转让合同纠纷2件、土地承包经营权确认纠纷3件。审结方式为：判决9件、驳回起诉1件、调解3件、撤诉5件。上诉4件，二审维持3件，改判1件。

　　2012年共受理民事案件373件，涉及农村土地类纠纷16件，占民事案件的4%，其中：土地承包经营权纠纷12件、土地承包经营权确认纠纷2件、宅基地使用权纠纷1件、承包地征收补偿费分配纠纷1件。结案方式为：判决9件、驳回起诉1件、撤诉6件。上诉3件，二审维持3件。

　　2013年共受理民事案件356件，涉及农村土地类纠纷18件，占民事案件的5.1%，其中：土地承包经营权纠纷14件、土地承包经营权出租合同纠纷1件、宅基地使用权纠纷1件、承包地征收补偿费分配纠纷2件。结案方式为：判决12件、调解1件、撤诉5件。上诉4件，二审维持3件，发回重审1件。

　　二、案件的特点及发生的原因

　　（一）特点

　　通过上述审结案件情况和翻阅卷宗材料后，可以看出有以下特点：一是案件类型单一，但争执激烈、诉求复杂；二是多为承包经营户之间、承包经营户与集体或家庭成员之间争执，集体之间土地纠纷少；三是农村土地没有形成市场化；四是审理难度大，判决结案居多、调解较少；五是法官庭前调解或告知诉讼风险作用明显，撤诉居多；六是案件发生的季节性和时间性较强，多为春播或秋收。

　　（二）案件发生的原因

　　第一，从社会主义性质的历史原因来看，农民对土地认识的随意性较强。建国伊始的土地革命，实现了农民土地所有制，1953年开始初级合作社运动、以致后来的人民公社，剥夺了农民土地所有权，1983年实行土地家庭联产承包责任制采取土地所有权和经营权的分离。这期间的分分合合给广大农民造成错觉，认为家庭联产承包责任制不会长久，在1983年分土地时不计较亩积和界线，给以后纠纷埋下隐患。尤其是1995年的续签换证，虽然发包方均会发出公告示明，但很大部分农民群众并不关心，连填发内容都不看，导致有些家庭按照农村风俗习惯分家后对所承包土地的数量产生模糊、混乱，2007年农村经营权证核发，中央相继出台稳定农村土地承包经营权的政策，保障土地经营权的长期性，这时大家就非常关心自己的承包权问题，但是已经产生的混乱局面就只能借助法律诉讼渠道解决。

　　第二，发包方填证的随意性和农民文化缺失，造成1995年续签换证漏洞突出。村委会发包到社（小组），社又发包到农户，发包方往往就是社长或会计一人填证，到了1995年也是如此，有甚者故意将四至界限错填，有大部分承包户不识字或不审核，出现1983年填写1995年没有、1995年填而1983年没填的现象，导致土地承包经营权长期受到侵害，而又根据历史档案提起诉讼时有发生。

　　第三，出嫁女（离婚女、上门女婿）或搬迁户对于土地征用补偿费分配产生承包经营权误区，往往引发土地承包经营权纠纷。出嫁女认为出嫁前分得土地，在原有的土地征用补偿费应有份额；离婚女或上门女婿会被认为现在的家庭没有分到土地，在离婚后不能享有土地承包经营权，或被认为在现有的土地征用补偿费没有分配的权利。

　　第四，人地矛盾突出，土地效益大幅提升，造成农户“寸土必争”的现象。随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府逐步加大对农业的各项投入，不仅取消了农特税，而且还给予一定的种植不足，使农户对土地经营权更加重视。加之，产业结构调整，许多新兴经济作物种植兴起，近年来土地承包价格上涨十分明显。基于此，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地后，土地承包者获得了较大的利益，享有土地所有权的集体经济组织及其成员，因利益驱动形成“守土有责”态势。农民对土地渴求的加强成了争执发生的诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷生产的根本原因。

　　第五，农民法制意识增强，村委会（社区）领导班子法制观念相对滞后。随着我国综合实力的不断加强，我国正日益建设成为民主、文明、法冶的社会。在社会发展中，农民面对日益开放文明的社会，面对纷繁复杂的各类案例，面对新闻媒体的法制宣传教育，潜移默化中他们法制意识得到了不断增强，依法保护自己的合法权益已成为他们的首选。当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。相对而言，农村集体经济组织的领导成员，则未能顺应时代潮流。面对新情况、新问题，他们不及时更新自己的观念，仍用老经验、老办法来办事。同样的情况及问题，随着农民法制意识的增强，再用老一套办法来行事是不能取得好效果的。透过农村土地承包纠纷案件看，正是由于村领导未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和工作作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且不时还存在侵犯农民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷的发生。

　　三、审理农村土地纠纷的建议和对策

　　审理农村土地承包纠纷案件，从当前存在的法律规范来看，涉及的内容较多，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策，另外，村民组织法、土管法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也有涉及。如何在司法审判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，以厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理判定等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。要本着尊重历史、尊重现实的科学态度，协调好法律适用中可能产生的冲突问题，依据法律、参照政策，以息争止讼为目的，以稳定促进发展为导向，妥善处好各种土地承包纠纷。为此，笔者从审判实践中经常出现以下的问题提出建议和对策：

　　（一）关于受理范围

　　1、承包经营权确权问题。审判实践中，确认土地承包经营权这类纠纷往往不是直接提出一个确认之诉，而是以侵权的理由提起一个给付之诉，当法院经过审理，才发现确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。确权问题给民事审判带来困扰，审判员之间认识不统一，裁判的不确定性凸现。实践中，确定当事人的土地承包经营权，有的因权属证书与行政登记或承包合同矛盾引起，有的因集体经济组织成员资格引起。对于这类纠纷，法院应该如何处理？笔者认为，对于本来就不曾享有承包经营权的当事人，如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定，不予受理或驳回起诉，告知其向有关行政主管部门申请解决。对于以前享有承包经营权，但因户口迁出、出嫁、调整土地等种种原因而为经营权是否仍然保留发生争议的，人民法院应该受理。对于就同一土地签订有两个以上合同的，承包方均主张取得承包经营权的，不能简单地以权属争议为由不予受理。

　　2、离婚诉讼中土地承包经营权分割问题。对在离婚诉讼中一方提出的土地承包经营权分割的请求是否受理？通过调研认为，这不属于权属的变更，也不一定要对原承包合同进行变更，是属于对承包人内部承包经营权的分割，可由民法进行调整，予以受理。同时，《物权法》将土地承包经营权属认定为用益物权，物权应当是可分的，将其纳入受案范围，具有法律依据。

　　3、承包户内部因分家要求对原以户为单位承包的承包经营权进行分割的问题。在审判实践中人们对这类纠纷，很多都以应由村组、乡镇处理为由不予受理。但这类事纠纷，村组、政府也不好处理，因为这是承包户内部的事，不是承包外部关系，这种家庭内部的纠纷，他们通常不好处理，处理依据也不足，最后导致当事人权利得不到有效保护。其实，对于户内承包经营权，人民法院予以分割并没有以司法权干预行政权，原来的承包合同仍然有效，不会对发包方的权利造成的损害。同时，这也不是法律意义上的权属纠纷，它本来就属于家庭成员共有，只是对它进行分割，而土地承包经营权既属物权，自然可分。而且，离婚诉讼中土地承包经营权司法解释明确规定可以分割，这两种纠纷实质是一样的，都是家庭内部承包经营权的分割，故我们应予以受理，用民法对之进行调整，既符合法律规定，又充分保护了当事人的合法权益。

　　（二）关于合同效力

　　在审理土地承包经营权纠纷时，不时会遇到当事人请求确认合同效力或其它类型纠纷需要确认合同效力，故合同效力的认定对审理案件具有重要的现实意义。审判实践中常见且容易搞错的几个合同效力问题。

　　1、关于违反民主议定原则的土地承包合同的效力。根据现行法律和司法解释的规定，我们认为：原则上，只要合同形式合法，应确定合同的效力，特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。其次，因违反民主议定原则村民群体主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方已作大量投入，种植1年以上的，原则上不予支持；承包方种植不足1年的，原则上认定无效；投入不大的可予以适当补偿；有大量投入的，不宜认定合同无效，必要时可对承包期限作出调整。如发包方（包括村民群体）主张增加承包费的，可引入公平原则和情势变更原则酌情增加。

　　2、土地承包经营权流转没有登记或备案的合同效力。在审判实践中，人们对没有登记的合同效力认识不一。笔者认为，合同的效力与物权的变动是两个不同的概念，登记是物权变动的公示方法，不动产登记是物权转移的标志，是否登记主要是表明物权是否转移，是合同履行问题。合同是否有效要根据合同法的规定来认定，如果当事人之间对物权的设立和转移达成合意，只要这种合意不违反法律法规的强行性规定和公序良俗原则，即便没有完成登记，也应当认为合同已经成立并生效。但未经登记，不得对抗善意第三人。审判实践中，会出席采取转包、出租、互换或者其他方式流转的没报发包方备案的情况，对未经备案合同效力如何认定，同样存在不同认识。笔者认为，备案不是承包经营权流转合同生效的必要条件。其理由如下：首先，当前农村土地承包经营权流转合同备案制度尚不完备，备案制度以存在书面合同为前提，而实践中仍然存在大量以口头或证人证明等方式流转土地承包经营权的情况，如果将合同备案设定为合同是否生效的必要条件，不符合当前农村的客观实际，不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村土地承包经营权流转秩序，因此，发包方以流转合同未报发包方备案为由请求合同无效，其理由不成立。其次，流转合同的备案制度从公示、公信的角度看类似于登记制度，但又不同于登记制度，既然登记都不是流转合同生效的条件，备案制度更不能成为合同生效的必要条件。

　　3、土地承包经营权流转改变土地用途的合同效力。土地承包经营权流转改变土地用途合同效力的认定也是审判实践中的一个难题。如果在签订合同时即对流转土地的目的和用途明确为非农业用途，因为《土地承包法》第三十二条明确规定土地承包经营权流转“不得改变土地的性质和土地的农业用途”，由于违反了法律的强制性规定，该合同无效；如果合同约定的是农业用途而实际上是用于非农建设，且流转方是明知的，则属于《合同法》规定的以合法形式掩盖非法目的情形，合同应认定无效；如果签订合同时目的确实是用于农业用途，是后来情形发生变化后改为非农建设，应当按照《土地承包法》第六十条：“ 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。”“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”而不应当认定合同无效。　　

　　（三）家庭内部承包经营权的分割

　　我国现行法律及司法解释，主要是对承包人与政府、集体经济组织和其他人之间的关系进行规范，对家庭内部之间的关系鲜有涉及，这给家庭内部承包经营权分割纠纷的处理带来了难题。由于人们观点的不统一，加上法律适用的难度，实际操作的难度，致使法院对这类案件“敬而远之”，不予受理，使相当多的当事人的合法权益没有得到应有的保护。笔者认为，审理好家庭内部承包经营权的分割纠纷，享有承包经营权的人除承包土地时分得承包地的人和当承包人死亡后的法定继承人外，还包括这个家庭新出生的人。理由如下：

　　首先，土地作为农民生活的主要来源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关。农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营，另一方面反映农户对土地利益的分配。故土地与其它财产不一样，剥夺了新生人口的土地承包经营权，无异于剥夺了新生人口的生存权。

　　其次，《土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”故承包经营权是一种成员权，随着成员资格的取得即取得，任何组织和个人均不得剥夺和非法限制。

　　第三，土地承包是以家庭（户）为单位的，承包方是家庭（户），不是几个具体人的合伙承包，故享有承包经营权的是户内的家庭成员，并不仅是当时的承包人。同时，根据“生不增、死不减”的承包政策可知，户与集体经济组织之间是静态的过程，不论人口增减承包地均不变，而户内成员间则是动态的过程，实际人均享有的权益随着人口的增减而变化。如承包时某户承包人口为3人，承包了3亩地，如死亡了1人，按平均享有承包经营权的话，则1人实际享有了1.5亩；但如果新增了1人共4人，如新增的1人不享有承包地，则人均仍享有1亩，造成承包人减人受益，增人不受损，这显然违背对权利、义务对等原则，显失公平。当新增人口得到土地，原承包人人均份额减少，则调和了上述矛盾，故新增人口应对家庭承包的土地享有承包经营权，这也符合政策规定，是政策本身应有之意。

　　第四，家庭内部成员份额的调整并没有影响、侵犯集体经济组织发包、管理土地的公权。在承包合同中，承包方是户，不是具体的哪个人，主户只是代表，他代表的也不是具体的哪几个人，而是代表这个户，故家庭内部成员份额的调整是合同一方的内部的调整，对外没有改变承包合同，没有影响、侵犯发承包方的合法权益，反而更有利于农村的稳定，减少了新增人口请求发包方要求承包土地的纠纷。

　　综上所述，新生人口对家庭承包的土地享有承包经营权，在家庭内部享有承包地份额。家庭承包的土地，其承包经营权性质上属家庭共有。对承包经营权的分割，可按共有财产的分割原则予以分割。但同时也要注意，因承包经营权的来源、性质、作用和其它财产不一样，这也决定了分割原则与其它共有财产有特殊之处。承包经营权来自于其成员权，它不像其它财产一样是通过劳动、投资等取得的，只要享有成员资格即享有承包经营权，它对农民来说是基本生活的保障，是基本的生存条件，所以，在分割时，要从保障当事人的基本生活条件出发，对负担重、生活能力差的人予以适当照顾，并考虑土地生产能力、方便耕种等情形，合情合理合法地予以分割。而对妇女及上门婿，他与新生人口不同，因他们在原出生地就享有承包地，故除在结婚地重新分得承包地外，原则上不享有。

　　（四）关于保护妇女及上门婿合法权益的问题

　　从调研情况来看，目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生，但是基于传统的道德观念和农民的法律意识，以及人们对村民自治的模糊认识，甚至妇女自身对这种侵害也感到“理所当然”。关于妇女土地承包权的保护问题，土地承包法作为一个重要问题进行了规范。《土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地……”。该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……（七）、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”。《土地承包法》明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利，对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定，但在实际操作中仍存在着一些问题，受到“民间法”的严重挑战，甚至有些地方基于“搞活土地经营使用权”出台了与国家法律和中央政策相违背的政策。因此，司法作为维护正义的最后一道屏障，如何在司法领域保护妇女合法权益应加以认真对待，对出嫁女的土地承包经营权给予法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保留结婚前取得的土地承包经营权，总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待：对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地；对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；对离婚纠纷中妇女分割承包地的请求，只要她作为家庭一员享有承包地的，就应依法予以保护。对于上门婿承包地问题，和出嫁女类似，可参照处理。

　　（五）关于违背农民意愿强迫流转土地承包经营权的问题

　　法律规定承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权，不受任何组织和个人的妨碍或强迫。未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同，强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的，流转关系无效。农户起诉要求收回返还被强迫流转的承包地的，法院应当保护。

　　（六）关于案件审理中证据适用的问题

　　此类案件中常见的证据有以下几种：农村土地承包经营权证书、承包合同、土地清册、缴费票据、流转协议、村委会的证明和证人证言。但这些证据大多存在形式瑕疵、证据相互矛盾等问题。在认定证据时，应将每一个单个证据置于全部证据背景下，考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用，切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。由于农村土地纠纷案件当事人的举证能力一般较差，而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验法则的运用；二是在遵从《证据规则》相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能在使用证据时符合客观真实。

　　（七）“农转城”的土地承包经营权问题

　　从2012年来，云南省委省政府为提高城镇人口比例，相继给各县下达了“农转城”指标，有相当一部分农民响应各级政府的号召变成了“城里人”，政府通过电视或文件宣传给予他们“两张被子、十件衣服”的优惠政策，概括起来讲，就是他们既可选择能享受农村优惠政策、也可以选择享受城市优惠政策，涵盖卫生、教育、社会保险、医疗保险等十个方面。总而言之，就是他们的承包土地不收回。但是，他们的土地承包经营权没有像农民工那样有法律保护，实际上这些“城里人”不具备城市生活的条件，仍然居住在农村、生活在农村靠土地维系。时间久了，如果没有法律加以保障，按照现在的《土地承包法》规定，他们将变成无地“城里人”，后果不堪设想！建议各级政府应及时报请立法机关对《土地承包法》加以修改和完善，消除这群“城里人”的后顾之忧。

　　我们在审判土地承包经营权纠纷时，应从构建和谐社会的高度出发，注重调解工作。农村相对城市而言，社会结构较为稳定，同村农民之间大多沾亲带故或为几代邻居，因此做好调解工作，更有利于化解矛盾，平息纠纷。在处理过程中，宜坚持调解主导诉讼，多做说服教育疏导工作，争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻求解决纠纷的方法途径。可充分发挥农村优秀传统文化的教化引导作用，利用老长辈、老党员、老干部的力量参与支持调解，以灵活有效的措施解决纠纷。此外，面临一些群体诉讼的案件，也迫切需要化解尖锐的现实矛盾。另外，在审理相关案件时还应与政府部门进行多方位的沟通与协调，争取利用多方面的力量，解决各类土地承包纠纷，促进社会主义新农村建设，促进社会和谐。

　　

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