“我翻新旧房，被乡政府制止，说是宅基地有纠纷。”一提起这桩烦心事，河南省光山县村民王大山就有些激动。

　　在与乡政府“理论”无果后，虽有些担心“官官相护”，但王大山还是把乡政府诉至县法院。让他没想到的是，此案不是由光山县法院审理，而是由信阳市中级人民法院指定相邻的潢川县法院审理。

　　更让他没想到的是，乡政府工作人员主动找他商量解决宅基地纠纷之事。看对方态度诚恳，考虑到乡里乡亲的关系，他决定申请撤诉。

　　王大山这起“民告官”案件的变化，源于信阳中院去年率先在全省法院开始的关于行政案件异地管辖的探索。

　　5月6日，河南省高级人民法院在信阳就行政案件异地审理开展情况进行座谈，重点研讨了遇到的难题和能否在全省推广的问题。河南高院行政庭庭长宋炉安表示，此举为破解行政审判立案、审判、执行“三难”问题的一项新举措。

　　“不找院长找县长”现象减少

　　“‘民告官’有三难：一难不敢告，二难告不了，三难告不动。”网络上流传的一份帖子，这样描述平民百姓在行政诉讼中的心态。

　　“法院是政府的法院，告政府连案都立不上，我只能去上访。”2012年7月，履新信阳中院院长的张社军在接访时听到了这样的声音。

　　信阳中院实地调研发现，行政案件受案率全省倒数第一，但大量行政案件以信访形式涌入党政机关和上级法院，“不找院长找县长”的现象日益突出。

　　究其主要原因：一是有些基层法院迫于行政干预，对行政诉讼案件应当受理而不受理；二是在行政干预的影响下，一些基层法院不依法公正裁判，造成大量行政案件向二审、再审环节集中；三是因当被告的行政机关不出庭应诉、不履行法院行政判决，当事人对通过行政诉讼维权丧失信心，不愿到法院诉讼，“信访不信法”。

　　张社军认为，在实际操作中，审理行政案件一般由行政机关所在地法院负责，由于行政案件的被告是行政机关，有时甚至是当地县市政府，一些案件的受理和审理常会受到行政干预。老百姓常常认为地方政府与法院是“一家”“官官相护”，对行政争议不愿告、不敢告；有的地方法院和法官不敢审、不会审。这不仅损害司法的权威，最终也将损害法律和国家的权威。

　　在信阳中院行政庭庭长李德如看来，行政案件俗称“民告官”，就是通过对行政行为的司法审查，对政府机关的行政行为进行监督，如果能打破目前的司法审判区域与行政管理区域相对一致的现状，不仅能消除当事人的合理怀疑，还能排除行政干预等外界因素，更有利于公正裁判。

　　2013年9月，经报请河南高院批准，信阳中院开始尝试建立行政诉讼案件异地交叉管辖机制，决定从浉河区与平桥区法院、光山县与潢川县两对法院先行试点，然后在全市10个基层法院中全面推开。

　　“之所以选择这四个基层法院，主要考虑是地域面积相连、人文风俗相通、交通便利，防止增加当事人诉累。”张社军说。

　　信阳中院分管行政审判的副院长陈焕成说，审判流程管理统计显示，2014年4月，全市法院共受理一审行政案件206件，已结140件，均为历史同期最高值；中院受理二审行政案件32件，已结24件，改判和发回重审5件，行政机关败诉率上升18%；一审案件平均审理时间为50天，二审平均审理时间为41天，同比分别下降20%、10%，延长审限结案比下降30%，无超审限、无当事人反映法院不立案而信访的现象发生。

　　“异地交叉管辖机制的实行，让群众愿意到法院打行政官司，让法官敢于依法公正裁判，亦减轻了党政机关和上级法院的信访压力，‘不找院长找县长’的现象明显减少。”李德如说。

　　据李德如介绍，异地交叉管辖的具体步骤为：所在地法院按照一般地域管辖、特殊地域管辖等法律规定予以立案受理，再由市中院根据关于指定管辖的程序规定，逐案作出指定管辖的裁定，然后移送相互交叉管辖的法院审理。

　　异地审理会多跑“冤枉路”吗

　　“民告官”案件是公民起诉行政执法部门执法不当的案件，最主要和常见的管辖方式是属地管辖，本县案件本县审。本来该光山县法院审理的案子，却在潢川县法院开庭，会不会因此增加当事人的诉讼成本？

　　“两县相邻，不算太远。”光山县的李军认为，案件在潢川县开庭，时间成本和交通成本并不是很高，相比来说公平更重要。

　　“行政案件实行异地交叉管辖，产生的一个明显问题就是群众打官司要跑更远的路，增加了群众的诉讼成本。”李德如坦言，试点法院在划分时就考虑到了成本问题，尽量让当事双方少跑路。

　　但李德如表示，在具体工作中，法院尽量减少当事人的诉讼成本，要求相互交叉管辖的法院加强审判工作的协调配合，规定除特殊情况外，传唤当事人到庭、送达法律文书、开庭、协调等工作一律到立案法院进行，一律开展巡回审判，不让当事人多跑路。

　　按照信阳中院的规定，受案法院一般为纠纷发生地法院，审理则实行异地交叉管辖，会不会存在本地法院不受理本地案件的现象？

　　“不会！”陈焕成肯定地说，信阳中院明确规定，基层法院裁定不予受理或驳回起诉的案件，一律向中院行政庭先行报告，此举强化中院对基层法院行政案件立案受理工作的监督指导，防止依法应当受理而不受理问题的发生。

　　在案件审理时限上，信阳中院严格控制案件移送周转期限，要求基层法院行政庭配合立案庭认真做好行政诉讼案件的立案审查，对符合法定受理条件的，依法及时立案受理，并在立案后7日内逐案报请市中院指定管辖，中院行政庭指定专人负责，于收到指定管辖请示后7日内逐案制作指定管辖裁定书，并将裁定书及案卷材料移送相互交叉管辖的法院，防止拖延时间。

　　“总体感觉是：法院放开手脚立案、审判，行政机关更加重视和关注开庭审判，办案质量与效率得到提高。”潢川县法院行政庭庭长李刚说，从2013年9月实行交叉管辖以来，，共办理市中院指定管辖的光山县法院受理的行政案件36件，已审结28件。其中，行政机关变更具体行政行为后撤诉7件，裁定驳回起诉5件，判决16件。判决案件中撤销具体行政行为8件、驳回诉讼请求3件、维持5件。较往年相比，案件受理数、结案数、一审撤诉率、二审维持率均明显提升。

　　李刚坦言，过去由于对行政机关特别是县政府的顾虑过多，对他们为被告的案件在立案时过于“从严”，确实存在“该立案不立案”的问题。交叉管辖后，不管是本县案件还是指定来的案件，他们考虑更多的是案件本身是否符合法定受理条件，大大减少了主观因素对立案的影响。在案件裁判上，过去一些行政机关明知自己的行政行为有问题，但通过各种渠道说情、干预，要求法院做协调工作，更有甚者直接要求作出维持判决。

　　“在我庭审结的28起案件中，判决撤销的7件、行政机关变更具体行政行为后原告撤诉的8件，两者相加对具体行政行为的改变率超过50%，这是历史上从未有过的。这都是对原告合法权益实实在在的保护。”李刚说，作为法官，尤其是法院领导，又不得不考虑法院与当地党委、政府乃至重要行政部门的“关系”，确有一些案件难以下判，而交叉管辖后，来自这些方面的阻力基本上不复存在，即便有个别转接的说情，他们也有了更加充分的理由拒绝他们。

　　破除权力对“民告官”的干预

　　在郑州大学教授、中国行政法学会副会长沈开举看来，“县法院审不了县政府”是我国行政审判中一个突出的现象，要解决这个问题就必须实现审判管辖区域与行政区划的分离。

　　沈开举认为，地方法院的人、财、物等诸多方面都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时难免心存顾虑。要想破除权力对行政诉讼的干预，“民告官”异地审理无疑是一个较为简单和有效的做法。排除了权力的干扰和影响之后，法官可以更加心无旁骛地审理案件，由此不仅能为法院和法官减压，而且也能最大限度地确保公正裁决。

　　“‘民告官’异地审理本身有法可依。”河南高院行政庭庭长宋炉安博士说，行政诉讼法第22条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”第23条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”

　　宋炉安说，基于这样的法律和现实背景，河南高院近年来在行政审判工作中，一直在探索如何解决长期困扰行政审判的问题，推进的多项改革在全国很有影响。比如行政案件协调委员会制度、行政首长出庭应诉制度、行政审判白皮书制度等，在实际运行中对行政审判工作的促进作用很大，异地审理只是其中一个探索。

　　2004年1月18日上午，在河南省十二届人大三次会议上，高院院长张立勇向大会做工作报告时指出，坚持维护行政相对人合法权益、支持依法行政，审结涉及农村土地征收、城市房屋拆迁、重点项目建设等群体性行政案件。加大行政纠纷协调化解力度，服务法治政府建设，制作行政审判白皮书，公开发布食品安全管理、城市建设规划司法建议书，共提出司法建议362条。