目次

一、引言：课题的提出、研究方法和过程

（一）课题的提出

（二）研究方法

（三）研究过程

二、征地案件基本情况及特点

（一）基本情况

（二）基本特点

三、征地案件受理中的主要问题

（一）受案范围方面的问题

（二）申请人资格方面的问题

（三）申请期限方面的问题

四、征地案件审理中的主要问题及成因分析

（一）征地补偿安置的法律规定与现实情况脱节，复议机关难以解决征地补偿安置纠纷。

（二）征地程序缺乏具体明确的评判标准，复议机关对征地程序性事实认定及评判困难。

（三）公共利益标准模糊，复议机关无法审查征地是否符合法定条件。

（四）土地利用总体规划调整随意，复议机关对征地是否符合土地利用总体规划的合法性审查被虚化。

（五）未批先占情况突出，补办征地手续的合法性审查出现适法困境。

五、建议和对策

（一）进一步拓宽行政复议受案范围，有条件地将程序行为纳入行政复议的受案范围。

（二）完善行政复议申请期限制度，保护行政相对人的复议申请权。

（三）完善规划制度，依据规划规范土地征收行为。

（四）完善征地程序，保障被征地人的程序性权利。

（五）完善征地补偿制度，保障被征地人的获得补偿权。

六、结语

土地征收行政复议实务研究[①]

本课题组[②]

一、引言：课题的提出、研究方法和过程

（一）课题的提出

我国实行社会主义公有制，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，农民集体所有的土地又可分为村民小组（集体经济组织）农民集体、村（集体经济组织）农民集体和乡（镇）农民集体三级所有。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法定程序，将农民集体所有的土地转为国有土地，并依法给予补偿的制度。

随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加速推进，农民集体土地大量被征收，而现行土地征收法律法规规定不完善，地方政府在征地过程中操作不规范，被征地的农民、农村集体经济组织与征地批准机关、征地实施机关之间的矛盾日益突出。

土地征收行政复议案件（以下简称征地案件）主要是指被征地人对土地征收批复、土地征收补偿标准裁决及土地征收实施过程中征地人的其他具体行政行为不服申请行政复议的案件类型。

近年来，征地案件在我省行政复议案件中所占比例逐渐增大，这类案件社会关注度高、涉及利益方多、法律关系复杂、处理难度大。征地案件不仅反映了土地征收制度的运行情况，也反映出行政复议制度存在缺陷。课题组对近年来征地案件基本情况进行研究分析，发现问题、找出成因并提出建议，力求从行政复议工作实际出发，立足于与征地有关的行政立法和执法现状，探求土地征收行政争议的根源，以期对指导土地征收行政复议案件的办理及土地征收制度的完善有所裨益。

本课题由安徽省人民政府法制办公室、安徽省国土资源厅共同承担。在有关市、县和省直单位的支持下，经过课题组全体成员的共同努力，历时近一年，得以完成。

（二）研究方法

实地调研法。课题组成立后，先后赴外省和省内相关市、县、区，与有关部门进行座谈，了解市、县、区国土资源部门土地征收工作的实际做法及存在的主要问题，并就完善方案进行探讨；与被征地集体经济组织和农民广泛接触，了解征地过程中被征地人权益保障的有关情况，听取他们对土地征收的意见和建议。

统计分析法。课题组对2006年至2009年省政府办理的征地案件进行了统计，通过数据分析，归纳出征地案件的基本情况和基本特点，分析其中的原因，从而为土地征收行政复议的实务研究奠定基础。

案卷分析法。课题组对近年来土地征收行政复议案件进行分析，揭示出土地征收过程中存在的突出问题、老百姓密切关心的热点问题以及土地征收行政复议案件中急需明确的理论和实践问题。

资料研究法。通过网络、报刊等媒体，广泛收集与土地征收有关的法律法规规章及规范性文件，了解省内外的不同规定和做法，进行比较研究。

（三）研究过程

本课题的研究分为三个阶段：

第一阶段（2009年5月-6月）：开题准备阶段。省政府法制办公室与省国土资源厅成立课题组，确定课题研究方案，包括课题的主要内容、研究方法、时间安排、成果运用等。

第二阶段（2009年7月-8月）：收集资料及调查研究阶段。课题组通过媒体广泛收集课题信息，并先后赴省外及省内十多个市、县实地调研，与各级国土资源部门、政府法制部门、社会保障部门、乡镇政府和农民代表进行座谈交流，了解各方面意见，为课题研究积累素材。

第三阶段（2009年9月-2010年3月）：报告写作阶段。课题组梳理材料，于12月中旬形成课题报告初稿。2010年1月中旬召开专家论证会，根据专家意见作进一步修改，最后形成本报告。

二、征地案件基本情况及特点

（一）基本情况

2006—2009年，省政府共收到土地征收行政复议申请86件，受理84件，审结69件。其中，不服征地补偿标准裁决申请行政复议的22件，不服征地批复申请行政复议的52件，不服土地征迁通告申请行政复议的12件。

在已审结的69件案件中，作出维持决定的21件，变更决定的12件，因双方当事人达成和解、调解协议，申请人撤回申请而决定终止的8件，驳回申请的11件，责成有关机关处理等作其他处理的17件。

（二）基本特点

1.征地案件数量多。2006-2009年，省政府共收到土地征收行政复议申请86件，占同期土地类行政复议案件的39%，占行政复议案件总数的15.3%，在省政府收到的各类行政复议申请中居第1位。这说明，随着城镇化进程的加速推进，城市建设大量征收农民集体土地，因土地征收引发的“官民矛盾”突出。行政复议成为土地权利人寻求法律救济的重要途径，化解土地征收行政纠纷已成为省政府行政复议工作的重点。

2.群体性案件比例高。2006-2009年间，在省政府办理的86件征地案件中，群体性案件（申请人5人以上或申请人为农村集体经济组织的案件）69件，占80.2%。其中，申请人为农村集体经济组织的52件，占群体性征地案件的75.4%。这说明，征地过程中的矛盾，不再是个别的、单一的矛盾，已经成为影响较大、涉及人数众多的复杂性矛盾。这类案件涉及面广，利益关系错综复杂，社会影响较大，是省政府行政复议工作的难点。

3.案件处理呈现“三高”现象。从处理结果看，征地案件呈现“三高”特点。一是征地批复案件维持率高。在已办结的42件征地批复案件中，复议机关作出实体处理决定的24件，其中作出维持决定的16件，维持率高达66.7%，至今没有一起撤销案件。维持率居高不下，主要是因为土地管理法律法规对于征地条件、程序等规定较为原则，复议机关为维护社会稳定，对征地行为合法性审查尺度把握较为宽松。如对征地行为存在程序瑕疵的行政复议案件，并不直接撤销征地批复，而是在维持征地批复的同时下达行政复议意见书，要求完善程序，做好善后工作。征地批复案件维持率高并不能说明征地行为规范程度高。二是征地补偿案件变更率高。在已办结的22件征地补偿案件中，决定变更原裁决内容，提高征地补偿标准的8件，变更率为36.4%。征地补偿案件变更率高的直接原因是立法对于土地征收规定的法定补偿标准弹性过大，地方政府为了降低征地成本，低位执行法定标准，复议机关从保护土地权利人实体权利出发，通过变更原补偿标准，适当提高补偿。三是调解、和解结案率高。在已办结的42件征地批复案件中，有8件因双方当事人达成和解、调解协议，申请人撤回申请而决定终止行政复议案件审理。也就是说，有近两成的征地批复案件通过调解、和解方式结案。由于征地案件涉及人数众多，利益关系错综复杂，行政复议机关简单地维持或撤销难以彻底解决问题，甚至会进一步激化矛盾。因此，对于征地案件，复议机关往往就争议双方的矛盾焦点先行调解，促成双方达成调解、和解协议，化解矛盾纠纷。

三、征地案件受理中的主要问题

（一）受案范围方面的问题

土地征收不同于一般的行政行为，它不是一个单独的行政行为，而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置方案审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行为构成的。在这些行为中，征地审批和征地补偿安置方案审批是整个征地行为的核心，其他行为都是围绕这两个行为展开的。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）对于行政复议的受案范围规定较为笼统，理论界对于行政复议的受案标准又缺乏统一认识，导致复议机关在实践中对于征地案件的受案范围把握的尺度不一。

1.对土地征收准备阶段的行为不服能否申请行政复议？

根据现行的土地管理法律、法规及规范性文件的规定，为确保征地过程中被征地人的知情权和参与权，征地批复作出前，国土资源部门需发布征地预公告、组织听证并对拟征土地现场进行调查、确认。

国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查，这些行为都属于行政程序行为，即行政机关在作出征地批复这一实体处理之前，依照有关规定所履行的行政程序。对行政程序性行为不服能否单独申请行政复议，理论界没有定论，立法也没有明确规定，实践操作也不统一，主要存在两种意见：一种意见认为，能够申请行政复议的行为必须是对当事人的实体权益产生实际影响的行为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的影响，不属于行政复议的受案范围；另一种意见认为，征地前的准备行为是确保土地权利人知情权、参与权的重要手段，行政机关未履行相关程序侵犯了当事人的程序性权益，当事人可以申请行政复议。进一步分析，我们不难看出，造成实践中两种不同操作方式的根源是对《行政复议法》第六条的规定理解不同。一种是从狭义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为仅指对当事人人身权、财产权等实体性权益产生直接影响的行为；一种是从广义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为不仅包括实体处理行为，还包括可能对实体处理结果产生不利影响的程序性行为。两种观点都有其合理性，第一种观点立足于行政权，将程序行为视为实体行为的附属行为，将其排除于行政复议的受案范围，维护了行政效率，保证了行政程序的持续、统一；第二种观点立足于私权，肯定行政程序的独立价值，对行政相对人的权利提供了全方位保护。但这两种观点的缺陷也是显而易见的，第一种观点无视程序的独立价值，在实体损害发生后再提供法律救济，不利于及时纠正行政机关的违法行为，不利于有效监督行政机关依法行政；第二种观点可能会造成行政复议申请权的滥用，有损于行政行为的效率。《行政复议法》应当对行政复议受案范围，尤其对符合行政复议受案范围的条件予以进一步明确。

2．对征地批复行为不服能否申请行政复议？

对征地批复行为不服能否申请行政复议，理论争议较大。

肯定说认为，根据《土地管理法》第四十五条的规定，国务院和省级政府行使征地权的具体方式即对下级行政机关拟定的征地方案予以批准。《行政复议法》第三十条将这种批准行为称之为国务院或者省级政府的“征用土地的决定”。显然，在立法上，征地审批行为被赋予与决定行为相同的性质。[③]征地批复实际上就是征地决定，是对当事人财产权的剥夺，对当事人的权益产生了重大影响，属于行政复议的受案范围。

否定说认为，第一，土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土部，由国土资源部门对申请依法进行审查后，代省政府或者国务院作出的。征地批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的征地行为，而非该批复行为，相对人对省政府征地批复不服，不能申请行政复议。[④]第二，根据《行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，既然确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，那么作出这种最终裁决所依据的国务院、省级人民政府的征地批复也应该是最终决定。如果允许对作为最终裁决依据的征地批复进行复议，一旦复议结果是撤销或改变原具体行政行为，那么，依据该征地批复而做出的确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的最终裁决也必将发生改变，从而失去其“最终裁决”的特性。因此，《行政复议法》第三十条第二款的立法原意是国务院或省级人民政府的征地批复是最终决定，不得申请复议。[⑤]

《土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。” 第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，市、县政府没有土地征收权，只有省级政府和国务院有权征收土地，其以审批的形式行使土地征收权，名为征地批复，实为征地决定。市、县政府通过公告的方式送达上级政府的征地批复，而并不依据上级政府的征地批复重新作出征地决定，征地批复对土地权利人产生了必然的和确定的法律效果，实际影响了土地权利人的合法权益。因此，征地批复不是单纯的内部审批行为，而是具有外部效力的具体行政行为，土地权利人不服申请行政复议的，复议机关应当受理。在此需要说明的是，由于《行政复议法》没有明确规定对国务院的具体行政行为可以申请行政复议，国务院的具体行政行为不属于行政复议的受案范围，因此，国务院的征地批复具有终局性，不可复议。

3．对征地补偿安置行为不服能否申请行政复议？

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府。市、县政府批准征地补偿安置方案的行为能不能复议，焦点在于对市、县政府批准征地补偿安置方案行为的性质判断。

土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议，有学者认为其本质上是一种民事争议，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是民事行为。如贺日开教授在其撰写的《我国征地补偿救济制度的迷误与出路》一文中指出“市、县人民政府土地行政主管部门拟定补偿方案予以公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，这实际上是对被征土地的报价行为。被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对补偿方案有不同意见的或者要求举行听证会的行为，则是对于土地价格的还价行为。市、县人民政府对修改后的补偿方案予以批准的行为，既是新一轮的报价行为，同时也是对被征土地的单方面初步定价行为。”[⑥]

我们认为，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是行政行为，土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议，是行政争议。

第一，从引起补偿的原因看，征地补偿是国家由于公共利益的需要征收农民集体土地而给与土地权利人的补偿，它是由征地这一行政行为引发的，属于行政补偿范畴。

第二，从争议双方当事人的身份看，征地补偿争议的双方，一方是实施征地的有关市、县人民政府，一方是土地权利人，前者是享有确认补偿对象、解释补偿标准等单方面特权的管理者，后者是负有配合与服从义务的被管理者，争议双方不是平等的民事主体。

第三，从征地补偿安置方案的制定程序和法律效力看，根据我国现行土地管理法律法规的有关规定，虽然在制定征地补偿安置方案的过程中有关部门要听取土地权利人的意见，但征地补偿安置方案的最终确定不是争议双方平等协商的结果，而是由市、县政府单方面确定的，具有很强的行政色彩。而且，经市、县政府审批的征地补偿安置方案，一经送达即对双方当事人发生效力，具有拘束力，非经法定程序不得更改，具有确定力，符合具体行政行为效力的有关规定。

市、县政府批准征地补偿安置方案的行为既是行政行为，且该行为对土地权利人的权利产生必然的、直接的影响，是具体行政行为，那么根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的有关规定，土地权利人不服该行为，就应当有权申请行政复议或提起行政诉讼。但根据现行土地管理法律法规的规定，土地权利人对征地补偿方案有异议的，其救济途径是先由县级以上人民政府协调处理，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服再申请复议或诉讼。这种救济方式与《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定不一致，根本原因是现行土地管理法律法规对征地补偿安置行为的定性模糊。从《土地管理法》规定的征地补偿安置方案制定程序和法律效力看，征地补偿安置行为具有行政属性。但《土地管理法实施条例》在设定救济渠道时，却又将征地补偿安置争议视为民事争议，可以协商、裁决，对于行政裁决不服还可以复议、诉讼。因此，对于征地补偿标准争议的救济途径需要进一步明确和完善。

（二）申请人资格方面的问题[⑦]

对征地批复不服申请行政复议的申请人资格，实践中形成了两种意见：一种意见认为，征地批复的法律效果是转移被征土地所有权，征地行为的对象是被征土地的所有权人，因此只有被征土地的所有权人可以申请行政复议。另一种意见认为，合法权益受到征地行为影响的人都可以对征地批复申请行政复议，包括被征土地的所有权人、使用权人、被征地的地上附着物的所有权人、使用权人以及其他直接或间接受征地行为影响的人。

第一种观点将行政复议的申请人限定在征地的对象即集体土地的所有者，对于申请人的资格要求过于严格，特别是在农民集体土地所有权主体虚化，农村集体经济组织受行政权影响深远的情况下，仅允许农民集体土地所有者申请行政复议，对于集体土地的实际使用者来说，其权利难以得到有效保障。第二种观点将行政复议的申请人资格扩大到权利受征地行为影响的所有主体，对于申请人的资格要求非常宽松，客观上可能会造成行政复议申请权的滥用。我们认为，根据《行政复议法》的规定，行政复议申请人是指与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，关键是看当事人的合法权益是否有可能受到具体行政行为的侵犯。就土地征收而言，是指当事人的财产权是否会因政府的征地行为而受到减损。财产权主要包括物权和债权。物权具有对世性，除物权人以外，包括行政机关在内的其他任何人都对物权负有不可侵害和妨害的义务，因此，如果政府的征地行为导致当事人物权权能不能实现，当事人可以申请行政复议。债权具有相对性，债权债务关系恒存于特定的当事人之间，债权的效力原则上也只及于特定的债务人，债权人只能请求特定的债务人履行积极的给付义务，而不能对债务人之外的他人主张权利。当债权的标的物被第三人占有、取得时，债权不能像物权那样产生追及效力，无论第三人的占有、取得是否合法，债权人都不能要求第三人承担侵权责任。因此，如果政府的征地行为导致当事人债权不能实现，当事人不能对政府的征地行为提出异议。依据这一判断标准，对土地征收行政复议申请人资格问题作如下分析：

1. 有权申请行政复议的主体

有权对征地批复申请行政复议的主体，必须是其物权受到征地行为影响的人，包括被征地所有权人、建设用地使用权人和土地承包经营权人。

被征地所有权人。土地征收批复的直接法律效果是国家强制性地将农民集体所有的土地征为国有，实现所有权的转移，农民集体土地的所有者是征地行为的直接相对人，与征地行为有着直接的法律上的利害关系，可以申请行政复议。《土地管理法》第十条规定了我国三级所有的农民集体土地所有权制度，即村内农村集体经济组织或村民小组范围内农民集体、村范围内农民集体、乡（镇）范围内农民集体三级所有。这三类所有权主体均为“农民集体”，即一定地域范围（乡镇、村或村民组）内的所有农民。所有权主体虚化，不利于所有权的行使和维护。针对这一问题，2007年颁行的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对农民集体土地所有权的行使代表首次作出明确规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”行政复议机关在审查以村民委员会或村民小组的名义提起的行政复议申请时，要特别注意审查该复议申请是否是所有权人的真实意思表示。村委会代为申请行政复议的，应经村民大会或村民代表大会同意，在递交行政复议申请书的同时，应附村民大会或村民代表大会的决议；村民小组代为申请行政复议的，应经村民小组会议同意，在递交行政复议申请书的同时，应附村民小组会议的决议。

被征地范围内的建设用地使用权人。建设用地使用权属于用益物权。被征地范围内的建设用地使用权根据土地用途的不同可分为：宅基地使用权、乡镇企业用地使用权、乡村公益用地使用权三类。集体土地被征收，依附于集体土地上的建设用地使用权也随之灭失，土地征收对建设用地使用权人的权益将产生重大影响。因此，建设用地使用权人有权申请行政复议。

被征地范围内的土地承包经营权人。根据《物权法》的规定，土地承包经营权具有物权的性质，因此土地承包经营权人不服征地批复行为有权申请行政复议。需要探讨的是，通过转让、互换方式进行承包经营权流转的，对征地批复不服有权申请复议的主体究竟是原承包经营权人还是承包经营权受流转人。要回答该问题，必须分析通过转让、互换方式流转承包经营权产生的法律效果。土地承包经营权的转让是指承包方将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。土地承包经营权互换是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。互换土地承包经营权，是农户在自愿的基础上，在同一集体经济组织内部，对人人有份的承包经营权进行的微调。土地承包经营权转让和互换的结果是土地承包经营权的整体转移，原承包关系终止，新承包人与农村集体经济组织建立新的承包关系，依法取得了农民集体土地承包经营权。[⑧]因此，通过转让、互换方式进行承包经营权流转后，不服征地批复申请复议的，原承包经营权人申请权灭失，受流转人取得申请权。

行政复议实践中，对征地案件行政复议申请人资格审查的难点在于：第一，由于我国农村土地登记制度的不完善，申请人难以证实其土地权利人身份。如某村民组不服省政府征地批复申请行政复议一案中，被征土地位于某村民组境内，但集体土地所有权证却发给了行政村，关于该村民组是否有行政复议申请人资格，有人认为，行政村是被征地的所有权人，村民组不是所有权人不能以所有权人的名义申请行政复议；有人认为，虽然集体土地所有权证发给了行政村，但根据《土地管理法》的规定，被征土地在村民组境内，村民组才是真正的土地所有权主体，有权申请行政复议。第二，被征地位置不明确，致使土地权利人有时很难证明其对被征地有使用权。尤其是以个人名义申请行政复议的案件中，复议机关不仅要审查申请人有没有相关的土地权利证书，还要审查申请人拥有使用权的土地是否在被征地范围内。但由于征地批复中通常仅写明被征地所在的村或村民组，被征地位置不明确，复议机关很难判断申请人具有使用权的土地是否在被征地范围内。

2.无权申请行政复议的主体

对被征地没有使用权的本集体经济组织成员。对被征土地没有承包经营权或建设用地使用权的村民个人，虽然是土地所有权人的一份子，但农民集体土地是由全体村民不分份额的共同所有，也就是说对所有权的行使及权利救济必须由法定的所有权人代表来行使，村民个人不能代表农民集体行使所有权，不具有行使所有权的能力和资格，当然也不能代表所有权人对征地行为申请行政复议。同时，由于他们对被征地没有使用权，政府征地行为也不直接影响使用权益，其无权以个人名义申请行政复议。

通过转包、出租、入股、反租倒包等形式取得农民集体土地使用权的受流转人。土地转包，指承包方将自己承包期内承包的部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，承包人与发包人的原承包关系和土地用途不变。土地出租，是指承包方作为出租方，将自己承包期内部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，并收取租金的行为。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。土地入股，是指在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股份，以股份入股形式与他人共同生产，按股分红。反租倒包，是指由农村集体经济组织出面把农户的承包地反租过来，集中连成一片，给予农户适当的经济补偿，再把土地承包进行转租或发包给农户、个人或企业单位。通过转包、出租、入股、反租倒包等形式取得农民集体土地使用权的受流转人，没有取得承包经营权，不是新的承包权人，他们所取得的是依据合同使用土地的债权，因此无权对征地行为申请复议，但是，其土地收益因政府征地行为受损的（如青苗、林木等地上附属物受损），可以所有权人身份要求给予补偿。

（三）申请期限方面的问题[⑨]

行政复议申请期限对行政相对人获得复议救济而言，具有决定性的作用。相对人只有在法定复议期限内提出复议申请，才有可能获得行政救济，否则将丧失通过行政复议途径救济自身合法权益和监督行政行为的权利。从立法技术来说，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对不服具体行政行为申请复议的期限作出了明确规定，既有严格的期限设置，又赋予了复议机关一定的自由裁量权，体现了一定的灵活性。但是，复杂的执法实践似乎超出了立法者的预期，尤其面对产生行政纠纷较多、社会影响较大的征地案件，现行法律关于申请期限的规定似显原则。根据土地管理法及其实施条例的相关规定，征地批复是以公告的方式告知被征地人的，当事人不服征地批复申请行政复议，应当自征地公告规定的期限届满之日起60日内提出，因不可抗力和其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。实践中对于被申请人没有证据证明已对征地批复进行公告或未告知复议权、复议机关和复议期限的行政复议案件申请期限如何计算，争议较大。

被申请人没有证据证明已对征地批复进行公告的行政复议申请期限如何计算？征地批复是通过公告形式告知被征地人的，根据《行政复议法实施条例》的规定，征地公告的期限届满之日为行政复议申请期限的起算点。按照行政复议举证责任分配原则，征地公告期限届满的具体日期应由被申请人承担举证责任。但实践中有些地方未依法进行征地公告，或疏于收集有关公告的证据，无法证明对征地批复已公告。这种情形下，土地权利人的复议申请期限应如何计算，实务中普遍认为应从土地权利人知道征地批复之日起计算行政复议申请期限。通常做法有：信访材料反映申请人已经知道征地批复内容的，以申请人递交信访材料之日为行政复议申请期限的起算点；申请人已进行土地补偿登记或领取征地补偿安置费用的，以申请人进行土地补偿登记或领取征地补偿安置费用之日为行政复议申请期限的起算点，但有证据表明有关市、县政府是先组织征地补偿安置，后上报征地材料报请有权政府批准的除外；市、县国土资源部门有证据证明对征地补偿安置方案依法进行公告的，以征地补偿安置方案公告规定的期限届满之日为对征地批复申请行政复议的申请期限的起算点；申请人对征地补偿、安置方案提出异议的，以其提出异议的时间为对征地批复申请行政复议的申请期限的起算点。当然，要彻底解决征地行政复议案件申请期限确定问题，还必须完善征地公告制度。

征地公告未告知复议权、复议机关和复议期限的，行政复议申请期限如何计算？实践中，对于行政复议申请期限起算点的认定，复议机关通常并不考虑征地公告中是否载明权利救济渠，认为只要征地公告期限届满，即推定被征地权利人已知道行政机关的征地行为，土地权利人在公告期限届满后超过60日未申请复议，就丧失申请复议的权利。这种操作根源于对《行政复议法》第九条规定的理解，该条规定的行政复议申请期限起算点为知道具体行政行为之日，通常理解这里的“知道具体行政行为”是指知道具体行政行为的主要内容，而当事人是否被告知权利救济途径则不在考虑之列。但实践中的这种操作明显缺乏合理性。《行政复议法实施条例》第十七条明确规定“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”，征地公告如果未告知权利救济途径，行政机关的行为即存在过错，而该过错与土地权利人未在法定期限内提出复议申请存在因果关系，其不利后果由土地权利人承担不仅显失公平，不利于土地权利人权利的保护，而且极易给行政机关规避法律，故意不告知权利救济途径，逃避复议监管提供“空间”。因此，《行政复议法》有必要对复议申请期限在现有规定的基础上作进一步的细化明确，对未告知复议权的行政行为的申请期限作出规定。

四、征地案件审理中的主要问题及成因分析

（一）征地补偿安置的法律规定与现实情况脱节，复议机关难以解决征地补偿安置纠纷。

    征地补偿安置问题是征地中的核心问题，是引发征地案件的最主要诱因。被征地农民从追求“失地”后更好生存和发展的现实需求出发，希望获得更高的补偿安置，在与征地方博弈失利的情况下，选择行政复议，期望通过复议谋求更高标准的补偿安置。但由于现行土地管理法律、法规及规章规定的补偿标准较低，且弹性过大，使得被征地农民与行政机关的意见分歧较大，矛盾较为突出。被征地农民的现实需求与法定标准之间的冲突，使复议机关在案件审理中陷入困境，无法充分发挥复议的救济职能，也无法妥善化解征地补偿安置纠纷。具体表现在：

1．补偿安置标准偏低。一是补偿安置标准调整滞后。根据《土地管理法》的规定，土地征收应当以被征地前三年平均年产值的倍数为标准计算征地补偿费。但实践中，多数地方政府未及时确定农用地年产值，征地补偿安置标准迟迟不做调整，一直施行以前的标准，甚至有的地方对征地补偿标准数十年未予调整。征地补偿安置标准调整的严重滞后，与农村农业产值和生活水平日益提高的现状存在较大冲突，造成被征地人常常以施行的补偿标准违反《土地管理法》要求的按被征地前三年平均年产值的倍数计算补偿费的规定为由申请复议。面对这样的异议，复议机关难以应对，只能选择避而不谈，默认市、县政府在公布新的征地补偿标准前，适用旧的征地补偿标准合法适当，而这样的复议决定难以让被征地人信服。二是以年产值为基数的土地补偿费计算方法不科学、不合理。从我国《土地管理法》的规定来看，征地补偿费计算的基准是农用地的年产值，年产值高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，实践中农用地利用方式多种多样，计算产值的依据和方法不同,引起产值差异非常大，因此，以年产值为征地补偿安置的计算标准具有明显的不确定性。而实际上，土地的价值与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关系不太。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，每亩地农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。国家也已意识到这一问题，2005年国土资源部发布《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，对《土地管理法》中的征地补偿标准进行了修订，要求各省、自治区、直辖市制定并公布各市、县的统一年产值标准或区片综合地价，为征地补偿制度的改革指明了方向。

2．补偿标准弹性过大。根据《土地管理法》的规定，征地补偿标准是采用被征地前三年平均年产值倍数法确定的。如征收耕地，土地补偿费和安置补助费之和法定补偿标准最低为该耕地被征收前三年平均年产值的10倍，最高为30倍，即在10倍和30倍之间补偿都是合法的，补偿标准弹性过大。由于补偿标准具有较大的弹性，在对相同等级的土地进行征收时，补偿费用会因被征地农民的抵触态度、强硬程度而升降，这既破坏了补偿标准的权威性，也向被征地人传达了错误的协商信息，即“大闹多得，少闹少得”。由于土地征收补偿标准缺乏应有的刚性和稳定性，复议机关在处理土地权利人要求提高征地补偿标准的复议案件时左右为难。如某村民组对省政府《征地补偿争议裁决书》不服申请行政复议案，省政府裁决的征收耕地土地补偿费和安置补助费分别为被征地前三年平均年产值的6倍和10倍。从合法性审查的角度，该补偿标准符合法律规定，但从实际补偿水平来看，该补偿标准在法定补偿标准中处于中下等水平，不能保证被征地人的原有生活水平。如果复议机关在复议决定中提高征地补偿标准，幅度很难确定。同时，个案提高补偿标准极易引起已补偿安置到位的其他被征地农民的强烈异议，引发新的征地纠纷。

3．同地不同价。我国的征地补偿标准是按被征地的用途确定的，也就是说同一宗地会因征收用途不同，补偿标准不同，即通常说是的“同地不同价”。实践中，主要体现为国家重点工程项目补偿标准与地方政府的补偿标准不统一。如大中型水利建设征收耕地的，《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，补偿标准低于大部分市、县政府施行的征地补偿标准，当地政府又不愿足额补充差价，这就直接导致同地不同价，被征地人意见较大。

4．农民集体土地上房屋征迁补偿纠纷缺乏有效的救济途径。对于征地补偿安置纠纷，法定的纠纷解决途径是由征地批准机关进行裁决，但实际上，对于农民集体土地上的房屋拆迁补偿纠纷，现行的裁决机制显得无能为力。主要原因有两点：第一，立法缺位导致农民集体土地上房屋拆迁补偿纠纷案件的审理缺乏依据。《土地管理法》第四十七条规定：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由各省、自治区、直辖市自行制定。《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定房屋及其他附着物的补偿标准，由省政府规定。安徽省人民政府办公厅发布的《关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》授权设区的市人民政府制定被征土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。对农民集体土地上的房屋及其他附着物拆迁补偿标准制定权的层层授权，导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准不一、程序混乱。目前，对于征地补偿纠纷的裁决主要是审查地方政府确定的征地补偿标准是否符合有关法律规定，但由于立法缺位，农民集体土地上房屋拆迁补偿没有法定标准，因此，对市、县政府发布的房屋拆迁补偿标准不服申请裁决或复议的案件，审理机关无从判定地方政府确定的拆迁补偿标准是否合法。第二，裁决范围过于狭窄，不能实际解决农民集体土地上房屋拆迁补偿纠纷。立法明确的裁决对象是市、县政府确定的“征地补偿标准”，而农民集体土地上房屋拆迁补偿的纠纷主要集中于对房屋现状、拆迁补偿的具体款项的争议，这些争议不属于裁决的范畴，不能通过裁决来解决，客观上导致农民集体土地上房屋拆迁补偿纠纷没有有效的救济渠道。

（二）征地程序缺乏具体明确的评判标准，复议机关对征地程序性事实认定及评判困难。

从我国土地征收的法律规定看，虽然规定了公告、确认、听证等程序，对土地权利人知情权、参与权提供了法律依据，但由于这些规定的原则性较强，缺乏操作性，且实践中行政机关往往又利用立法漏洞随意简化征地程序，致使土地权利人的知情权、参与权等程序性权利缺乏有效保障。同时行政复议机关对征地程序性事实的评判也缺乏明确的标准，难以作出否定性或肯定性评价。

1．对知情权保障的审查。知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，其实现结果主要表现在权利主体获得某些情报，并利用获得的情报，进一步采取手段实现有关权益。权利主体要实现实体权利，需要以知情权作条件。在土地征收中，从土地列入建设规划到拆迁补偿安置，土地权利人信息的获取主要来源于行政机关的告知。目前，我国立法对被征地人的告知程序仅规定了“公告”一项，由于主客观条件的限制，不少被征地人没有看到公告，或由于公告指向不明而忽略公告，使得其知情权无法实现。因此，在行政复议中，申请人常常以行政机关发布公告的内容不符合法定要求或公告发布程序违反法律规定或未发布公告等为由，申请行政复议。

公告内容合法性审查问题。土地管理法律法规中对征地预公告、征地公告及征地补偿安置公告的内容作了一些规定，但这些规定相对简单，仅规定公告中应告知土地权利人被征土地用途、位置、征地补偿安置标准等，并没有对这些应告知事项的详尽程度作出规定，行政机关在操作中往往又“偷工减料”。如对拟征地用途不列明建设用地的具体项目名称，仅写明拟征地用途为城市建设用地；对拟征地位置表述不清，如将征地位置简单表述为西至某路、北至某安置点等，且未附相关建设用地范围图；对拟征地补偿标准和所涉及的农业人员安置途径规定过于简单，仅写明补偿或安置的文件依据，不列明具体内容等。行政机关的这些“偷工减料”的行为使得公告的作用形式化，不能体现对土地权利人知情权的充分保障。同时，由于立法的不完善，没有确立公告的具体标准，复议机关对公告内容的合法性也无从评判。

公告程序合法性审查问题。我国立法仅对土地征收公告的张贴地点有所要求，即须在被征地所在的乡、村、组张贴征地公告，而未对公告发布的具体操作流程作出规定。实践中，有的将公告送达村委会，公告张贴由村干部代劳，出现张贴不及时、不到位、甚至未张贴等情况；有的公告张贴时间短，有关村民小组或被征地人未能看到；有的公告仅在村委会公告栏张贴、未在村民小组所在地张贴等等，这些做法不利于群众及时了解情况。[⑩]

2．对参与权保障的审查。改变传统行政行为中行政相对人受支配的被动地位，赋予行政相对人各种程序性权利，通过行政程序公开、行政相对人的参与产生实体结果，这是行政法制建设的发展趋势。对行政主体来说，由于行政相对人的介入，可以获得多元信息，提高决策、决定质量，避免抵触情绪，更易决策、决定执行，有利于行政目标的实现；对行政相对人来说，通过行使参与权，有利于保护自己的合法权益。在土地征收方面，土地权利人的参与权主要体现在现状调查确认、听证、产权登记等程序中。但由于这些参与权的规定不完善，缺乏制裁措施，实践操作不到位，难以保障被征地人的有效参与。有数据显示，在土地征收过程中，征收单位“经常听取村民意见”的比例为7.78%，“偶尔听取”的为49.29%，“从来没有”的为42.92%。[11]这个结果显示，涉及农民重大生存基础的土地征收，农民参与的程度极低。土地征收过程中农民参与权的缺失，一定程度上加剧了农民对土地征收的抵触情绪，为纠纷的产生埋下了隐患。

对现状调查确认的审查。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》将该规定进一步细化，“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”上述文件对于现状调查的内容作了开放式的规定，而对确认的方式未作规定。实践中，调查的对象通常包括拟征地的权属、地类、面积、涉及农业人口及地上附着物种类、数量等现状；确认的形式大多由农村集体经济组织和农户在国土资源部门制作的征地情况调查表上签字盖章。对不愿签字的农户，由国土资源部门在征地情况调查确认表备注栏中注明农户不愿签字的原因。

现状调查确认程序对于保护集体经济组织和被征地人的财产权具有重要的意义。但在办理行政复议案件中，我们发现该程序执行很不规范。其一，伪造现状调查确认材料现象突出。以户为单位对现状调查进行确认阻力很大，很难行得通。农户出于对征地或补偿安置方案不满意，往往不愿在现状调查确认表中签字，但现状调查确认表又是履行征地报批手续的必备材料，于是村干部代签现象就比较普遍。其二，现状调查确认工作不够细致。不少市、县政府嫌“确认”工作繁琐，为快速完成征地报件的组件工作，对拟征地的地类、面积、农作物种类、数量、多年生农作物种植年限、疏密、胸径等内容不经承包人的确认，直接导致征地双方对地上附着物种类和数量认识产生难以协调的矛盾分歧。对于由此引发的补偿争议，因征地已经实施，征地前地上附着物的原始状态不复存在，复议机关难以再行调查核实，难以作出适当的裁判。

对听证程序的审查。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”《土地管理法》规定，在“征地补偿安置方案”公告后，当地国土资源管理部门应“听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。《征用土地公告办法》第九条将“听取意见”的方式进一步明确地规定“听证”。根据上述规定，我国征地过程中，土地权利人在征地审批前后，各有一次申请听证的机会，听证的内容均为征地补偿安置方案。

复议机关在审查征地机关是否保障了被征地人的听证权时主要审查三方面内容：是否明确告知听证权；没有举行听证的，是否附有农村集体经济组织的不要求听证的证明；举行听证的，是否附有听证会记录。从复议案件办理的情况看，市、县政府的报批材料大都符合上述形式要求。但形式的完备，并不能完全保障被征地人听证权。第一，农村集体经济组织不要求听证的证明难以保证是被征地人的真实意思表示。由于基层政府对村委会工作的介入以及村委会受政府行政化理念与操作的影响，村委会缺乏作为集体财产所有权行使主体的积极性和责任感，反映在土地征收听证中，村委会往往不经过村民代表大会同意或村民大会同意，直接按照征地方的要求出具不要求听证的证明，这样的证明其真实性很难保证。第二，听证范围狭窄。土地权利人仅就征地补偿安置方案有不同意见的，有权要求举行听证会，无权就土地征收决策本身的合法性和适当性要求听证。第三，听证笔录的法律效力形式化。立法对征地听证的法律效力没有规定，这导致征地听证虽有听证的形式，但实际上仅为征地方听取被征地人意见的方式，听证会常常无果而终。而且听证笔录通常内容庞杂，字迹潦草，批准机关很难看清听证事项的意见分歧和对听证会意见的处理建议，事实上也很少因此而修改征地补偿安置方案。[12]

（三）公共利益标准模糊，复议机关无法审查征地是否符合法定条件。

土地征收实际上是国家利用公权力对私权利的剥夺，因此，土地征收有其严格的限定性条件，即必须为公共利益的需要。但立法对何为公共利益以及如何界定公共利益等未做进一步规定，即使在理论界也远未达成共识。有观点主张从严理解，公共利益应当只限于指国家机关、国防建设、城市基础设施、公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等公共事业用地，商业开发用地不属于公共利益的范围；有观点主张从宽理解，只要符合城市总体规划，符合城市发展需要，符合经济社会发展的大方向，都属于“公共利益”的范围，甚至包括一些在征地时并无建设项目只是为了进行土地储备的征地行为。理论上的不成熟和立法上的不完善，导致 “公共利益”不但不能约束行政机关的征地行为，甚至成为了征地机关对付被征地人的“挡箭牌”，打着“公共利益”的旗号滥征地的现象较为严重。这也是产生征地纠纷的主要原因之一。因“公共利益”缺乏具体评判标准，致使复议机关审查征地行为是否符合公共利益需要时也无法评判，限制了复议纠错和监督职能的有效发挥。

（四）土地利用总体规划调整随意，复议机关对征地是否符合土地利用总体规划的合法性审查被虚化。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。目前，从国家政策与土地利用现状来看，所征土地一般包括国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地和土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的发展用地。[13] 由此可见，在立法对征地条件（即公共利益）规定不完善的情况下，土地利用总体规划实际上是给政府的征地行为上了“紧箍咒”，对制约征地行为、保障土地权利人的合法权益具有举足轻重的作用。主要体现在两点：第一，所征土地在土地利用总体规划中必须是建设用地；第二，所征土地，除为国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设需要外，必须在土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围内。在征地案件中，复议机关通过对被征地是否符合土地利用总体规划进行审查，判定和监督征地行为是否合法。但行政机关为达到征地目的，在申请征地前或征地的同时，经常根据征地的需要调整或修改土地利用总体规划，以“合法”的形式使本身可能违法的征地行为转化为形式上符合法律规定的行为。如为扩大城市用地范围，实现圈外征地，将原本是土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，修改为城市建设用地，再以批次征地的形式进行征收；又如将一般农用地通过修改土地利用总体规划变更为建设用地，再进行征收。对土地利用总体规划的随意调整、修改，使其失去了对征地行为应有的控制力，也导致复议机关对征地是否符合土地利用总体规划的审查被虚化，复议的监督功能被削弱。出现上述现象的原因主要有：

一是土地利用总体规划调整、修改的门槛较低，刚性不强。关于土地利用总体规划局部修改的条件，《土地管理法》规定，国家、省级重点能源、交通、水利等基础设施建设需要用地的，可修改土地利用总体规划，其他情形能否修改土地利用总体规划未作规定。但有的省份做了规定，这些规定无一例外地降低了土地利用总体规划局部调整的门槛，甚至明确规定新批准设立的各类园区、开发区、招商引资生产用地等未纳入规划的可以调整、修改土地利用总体规划。这些项目繁多，出现土地利用总体规划跟着项目走的“怪相”，使土地利用总体规划失去了应有的刚性。土地利用总体规划调整、修改的门槛过低，为一些地方政府随意调整、修改土地利用总体规划打开了方便之门。

二是土地利用总体规划编制不科学、不合理。主要体现在：基础资料准确性不高，各部门所提供的数据之间存在较大的差距；自上而下的编制体制，导致上级下达的各项指标只重视宏观控制，不符合地方实际。土地利用总体规划编制缺乏科学性和合理性，客观上导致土地利用总体规划不断地被调整、修改。

三是土地利用总体规划与城市规划不衔接。在土地利用总体规划和城市规划的关系上，土地利用总体规划的“龙头”位置未摆正，不少地方城市规划的“圈子”不断突破土地利用总体规划的“圈子”，市政府又根据城市规划来申请修改土地利用总体规划，本末倒置。如有的征地案件中，由于土地利用总体规划和城市总体规划不衔接，被征地块在城市总体规划中属于“圈内”，在土地利用总体规划中属于“圈外”，这对复议审查的依据选择造成困惑。有的主张根据《土地管理法》的规定，严格以土地利用总体规划为依据，有的主张以城市规划为依据，也有的主张以最新的规划为依据，而不同的依据对征地行为是否合法的判断可能完全相反。

四是有些地方政府对城市发展规律认识不够，片面追求GDP。一些地方领导“把规划当政绩”的观念还根深蒂固，为了追究所谓“政绩”，首先想到的是在城市建设上寻求突破,几乎换一任领导变一次规划。一些地方政府领导对城市发展规律缺乏正确认识，一味地追求扩大城市规模，摊大饼式地进行城市扩张，想方设法地改变土地利用规划，增加建设用地指标。

五是总体规划调整透明度不高，缺乏有效监督。立法没有对总体规划调整的程序进行规定，实践中，总体规划的调整往往由国土资源部门单方面操作，公众参与度不高。尤其是跟征地有关的规划调整行为，对被征地人的权利有重大影响，但被征地人往往因不知道规划调整而丧失寻求法律救济的机会，或复议机关认为总体规划的调整是抽象行政行为，不受理此类行政复议申请。总体规划调整透明度不高、缺乏有效监督也是地方政府敢于随意调整总体规划的重要原因。

（五）未批先占情况突出，补办征地手续的合法性审查出现适法困境。

由于征地审批程序比较复杂，周期较长，国土资源部门对违法用地监管不严，有些地方政府片面追究城市建设的速度，未批先建，边批边建，造成大量的违法用地。针对这种现象，各地基本上都是采取“运动式”的方式进行清理，对违法用地进行象征性处罚后，补办征地手续，将违法用地合法化。由于我国法律法规对地方政府的征地审批权限在不同时期规定不一致，而违法用地清理文件又未对补办征地手续的法律适用作出明确规定，导致对补办征地手续案件的复议审查出现适法困境。以市级政府的征地审批权为例，1988年以前没有限定征地面积，1988年至1998年间为10亩以下的耕地，1998年以后则没有征地审批权。在某村民组不服某市政府征地行为一案中，1978年某粮站开始占用该村民组土地进行建设，1990年该市政府根据非农建设用地清理文件的规定，为该粮站办理了征地手续，作出“同意补办征地15亩”的具体行政行为。在对该市政府的批准征地行为进行复议审查时，有人认为，补办征地手续的征地行为效力应从实际占地使用开始，征地应适用1978年违法占地时法律法规，市政府有权批准征地；但也有人认为，虽然是补办的征地手续，但批准征地的行为是1990年发生的，该批准征地行为仍应适用行为作出时的法律，即1988年颁行的《土地管理法》，市政府的批准征地行为属越权审批。

五、建议和对策

（一）进一步拓宽行政复议受案范围，有条件地将程序行为纳入行政复议的受案范围。

《行政复议法》第六条将可以提起行政复议的行政行为限定为“影响当事人合法权益”的“具体行政行为”，实务中，通常认为这里的“合法权益”是指人身权、财产权等实体性权利，不包括程序性权利。因此，《行政复议法》的这一规定暗示对行政程序行为不服的，当事人不能单独申请复议，只可以对实体行政处理决定不服时一并提起。但《政府信息公开条例》对行政复议的受案范围有所突破，将侵犯知情权的行为纳入了行政复议的受案范围。从立法看，随着依法行政进程的加速推进，行政行为程序的独立价值越来越被认可，行政复议的受案范围有逐步扩大的趋势。我们认为，一方面行政程序是行政实体处理决定正确的保证，相对于行政实体处理决定来说具有附属性；另一方面，行政程序具有独立的价值，即使行政相对人的实体权益不受侵犯，其程序性权益也不应被忽视，应当受到尊重和保护。因此，建议立法有条件地将程序性行为纳入行政复议的受案范围。就土地征收来说，对于土地征收准备阶段的各种行为，在征地决定作出之前，土地权利人认为行政机关未履行相关程序，或履行程序不符合法律规定的，如未依法发布拟征地公告、未告知听证权、对现场调查结果有异议的，可以申请行政复议。如果不允许土地权利人在征地决定作出前对征地程序行为申请复议，而是在征地决定作出后才能复议，不利于及时纠正行政机关的违法行政行为，也不利于保护土地权利人的权益；在征地决定作出之后，征地准备阶段的各种行为已被征地决定所吸收，土地权利人可以土地征收程序违法为由对土地征收决定申请复议，无需对其中的程序行为单独申请复议。

（二）完善行政复议申请期限制度，保护行政相对人的复议申请权。

为有效发挥行政复议功能，保护相对人权利，建议立法机关借鉴行政诉讼法有关司法解释的规定，在现行《行政复议法》第九条的基础上增加一款:申请复议期限应当从知道或者应当知道申请复议的权利和申请复议的期限之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提出复议的，行政复议机关不予受理。

（三）完善规划制度，依据规划规范土地征收行为。

一是提高规划编制的水平，保障规划的科学性。重视土地利用总体规划编制的前期准备工作，提高基础数据的准确性；公开土地利用总体规划的编制过程，加大公众参与的力度，通过听证等方式广泛听取社会意见；采取自上而下、上下结合的规划编制模式，确保上级下达的各项指标要求，符合下级政府经济建设和社会发展的实际。

二是完善规划体系，提高城市、村庄和集镇规划与土地利用总体规划的协调性。确立土地利用总体规划的龙头地位，协调与城市、村镇规划的关系，明确城市、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，用地规模突破土地利用总体规划的，应当修改城市、村庄和集镇规划，使之符合土地利用总体规划。

三是严格规划的审批与管理。建议省政府适时出台文件，规范土地利用总体规划的编制与修改，明确土地利用总体规划修改、调整的条件，提高修改、调整的门槛，尤其是要禁止擅自通过调整规划占用基本农田。国土资源部门对市、县政府的征地方案进行审批时，要对征地方案是否符合土地利用总体规划严格审查，对不符合土地利用总体规划的不予审批；对为实施征地修改土地利用总体规划的，要重点审查土地利用总体规划的修改事由是否符合法定条件，对不符合法定条件的不予审批；土地征收审批中发现对基本农田保护区进行过规划调整的，要对规划调整的程序、批准文件、建设用地性质等内容进行严格审查，对违反法律规定进行规划调整占用基本农田的不予批准。

四是加强对土地利用总体规划调整、修改的监督。调整、修改土地利用总体规划的程序必须公开、透明，征地中需要对土地利用总体规划进行调整、修改的，应当以书面形式告知土地权利人，允许土地权利人对土地利用总体规划调整、修改行为申请行政复议。

（四）完善征地程序，保障被征地人的程序性权利。

1．完善土地征收公告制度

要确保征地公告的严肃性和有效性，应做到以下几点：

一是充实公告内容。公告应明确征收土地的具体项目名称，说明土地征收决策与“公共利益”的关联性，说明被征收土地的范围和详细情况并附上具体地图，详细描述征地补偿标准和安置途径的具体内容，明确告知土地权利人申请听证权及其行使方式、期间，明确告知被征土地的规划情况（包括现行规划的用途，征地是否符合土地利用总体规划，是否需要修改土地利用总体规划以及修改的理由），同时征地公告中还应载明公告的期限，被征地人的权利救济途径等内容。

二是规范公告程序。被征收集体土地均属农村集体经济组织所有，其成员使用，在发布征地公告中应当充分发挥农村集体经济组织的作用，调动其有效组织群众、配合做好征地工作的积极性。由具体组织实施征地的市、县国土资源部门委托被征收土地所在的农村集体经济组织召开村民代表会议或村民小组成员会议，在会议上公告征地方案。会议要制作会议记录，参会人员签到，会后除依法在乡、村、组张贴公告外，还要依据《政府信息公开条例》的要求，以政府公报、政府网站、报纸等便于公众知晓的方式公开征地公告内容。

三是落实告知责任。对未进行公告及公告不规范的，相关权利人不仅可以要求有关部门按规定履行公告义务，还可以通过复议或诉讼方式纠正违法行政行为，或通过向上级人民政府、行政监察部门举报、申诉等方式追究有关部门及人员的法律责任。

四是重视公告证据固定。为避免因国土资源部门无法提供对征地方案已依法公告的证明，而造成行政复议申请期限起算点认定的困难，市、县国土资源部门在张贴征地公告时要重视相关证据的固定。张贴的征地公告的证据应能证明其征地公告张贴的时间、地点及内容。收集的征地公告发布的证据应表现为征地公告的近距离照片（证明公告内容）、远距离照片或录像资料（证明公告张贴的地点），还有证明公告张贴时间的证明。张贴时间的证据用图片和视听资料不太容易被确定，市、县国土资源部门可以在张贴发布土地征收公告的同时，制作《公告张贴登记簿》，在登记簿中，将公告的名称、文号、涉及土地征收批复的文号、张贴的时间、地点，国土资源部门的经办人等内容均予以登记，并由乡（镇）、村、村民小组负责人签字确认，加盖集体经济组织的公章。[14]

2．完善土地征收听证制度

一是将征地合法性纳入听证范围。即在征地材料上报前，由国土资源部门发布拟征地公告，告知征地的具体用途，土地权利人对项目公益性有异议的，可以申请听证。鉴于征地人、被征地人之间存在着严重的信息不对称，对于公共利益的认定，应由征地人承担举证责任。征地人不但要以项目可行性研究报告、平面规划设计图等证明材料，从定性分析的角度，证明征地符合公共利益，具有正当性、合法性，而且还必须从定量分析的角度，证明征地符合适量征用、集约利用土地的要求，具有必要性、合理性。[15]

二是强化听证的实质影响。对土地权利人要求举行听证会而有关机关未依法举行听证会的，被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人有权拒绝办理征地补偿登记手续或征地补偿、安置手续；举行听证会的，应要求国土资源部门在报批土地征收方案或征地补偿、安置方案时，除附具听证笔录外，还必须附具听证纪要，以保障审批机关明了听证事项的意见分歧和对听证会意见的处理建议，并在此基础上做出正确的裁决；未附具听证纪要和听证笔录的，其报批的补偿、安置方案不予批准。[16]

（五）完善征地补偿制度，保障被征地人的获得补偿权。

1．修改《土地管理法》中关于征地补偿标准的规定，施行征地区片综合征地补偿标准。所谓征地区片综合补偿标准，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案件比较和年产值倍数等方法测算的补偿标准。征地区片综合地价由土地补偿费与人员安置费用构成，不含地上附着物和青苗的补偿费。我省合肥、马鞍山作为征地制度改革试点城市，目前已出台征地区片综合补偿标准。征地区片综合地价与年产值倍数计算法比较，更科学，更合理。其一，征地区片综合地价的制定考虑综合因素，使征地补偿数额接近土地的市场价值，在一定程度上体现了市场经济条件下“按价补偿”的要求，提高了补偿标准。以马鞍山为例，综合标准比之前的年产值标准提高了20%以上。其二，征地区片综合地价刚性较强，防止了地方政府利用征地补偿标准的弹性空间压低征地补偿标准，侵害被征地人的合法权益。适用征地区片综合地价确定征地补偿标准，一方面要科学制定征地区片综合补偿标准，另一方面要加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督，督促地方政府及时调整补偿标准。

2．制定集体土地上房屋拆迁的专门规定，规范征迁行为。在充分调研论证的基础上，省政府应及早出台集体土地上房屋拆迁的规定，对集体土地上房屋的拆迁补偿安置进行统一规范，结束各市、县政府“各自为政”的混乱局面。集体土地上房屋拆迁的规定中应当包含拆迁的补偿安置方式、补偿标准、拆迁程序等内容。关于集体土地上房屋拆迁补偿安置方式，从最大程度的保护土地权利人利益的角度出发，应当允许土地权利人从货币补偿、产权调换、农民自建三种方式中选择适用，各种补偿方式还可以互相衔接。关于补偿标准，建议考虑房屋结构、新旧程度、房屋区位、当地经济水平等综合因素确定，建立产权评估制度。

3．明确征地补偿标准争议的救济途径。如前文所述，在明确征地补偿标准批准行为是具体行政行为的前提下，通过立法明确其救济途径，即土地权利人对有关市、县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以向其上一级政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼，也可直接提起行政诉讼。

六、结语

土地是农民重要的生产生活资料，征地对于农民影响巨大，征地制度的不完善和实践操作的失范，极易引发群体事件。从现行制度来看，尤其对于征地批复，行政复议是土地权利人唯一的法律救济途径，因此，积极引导土地权利人通过行政复议的途径解决征地纠纷，是避免群体事件、维护社会稳定的重要途径。当然，要消除征地纠纷，最根本的、最有效的办法还是统筹城乡一体化发展，提高征地补偿标准，建立开放型征地程序，建立被征地人员的基本养老保险制度和再就业制度，提高其失去土地后的社会适应能力。